Россия в глобальной политике: 
В последнее десятилетие произошло небывалое крушение надежд, возлагаемых на мировую энергетическую систему. После долгого периода изобилия (начиная с 2001 г.) цены на нефть и бóльшую часть энергоносителей резко выросли и стали более неустойчивыми. Легко добываемые местные запасы топлива иссякли, вынуждая крупнейших потребителей зависеть от более длинных и, кажется, слишком непрочных цепочек поставки. В последние полтора года цены скачут: рекордные высоты сменяются падением на две трети, затем снова резким взлетом на удивительно высокий уровень, если учитывать все еще слабую мировую экономику.
Неприятности касаются далеко не только нефтяной отрасли. Правительства стран в некоторых регионах, как, к примеру, Европа, тревожатся по поводу ненадежности поставок природного газа. Индия и ряд других государств в ближайшие десятилетия предположительно будут сильно зависеть от импорта угля. Правительства почти всех крупных стран-потребителей сейчас, как никогда раньше со времен нефтяных кризисов 1970-х гг., испытывают сомнения относительно своей энергетической безопасности. Тем временем крупнейшие поставщики энергии не уверены, достаточно ли устойчив спрос, чтобы оправдать крупные инвестиции в развитие новых мощностей. Производители и потребители не могут положиться друг на друга, договорившись о том, как лучше финансировать более безопасную энергетическую систему и управлять ею.
На горизонте маячит кризис, и его будет трудно разрешить, поскольку он совпадет с двумя радикальными изменениями, которые помешают правительствам управлять мировой энергетической системой. Первая – это смена источников потребления. Эра растущего спроса на нефть и другое ископаемое топливо в индустриально развитых странах миновала; в будущем спрос будет в основном расти на новых рынках, в первую очередь в Китае и в Индии. Международное энергетическое агентство (МЭА) прогнозирует, что к 2030 г. Китай будет зависеть от импорта потребляемой нефти по меньшей мере на две трети, а Индия – и того больше. Эти страны, особенно Китай, предпочитают обеспечивать безопасность своих поставок энергии, полагаясь не столько на коммерческие интересы – стандартный подход всех крупнейших индустриальных пользователей энергии в последние двадцать лет, – сколько на заключение прямых двусторонних сделок о поставках со странами-производителями. Например, энергичный прорыв Китая в Африку, Центральную Азию и другие богатые энергоносителями регионы, который сопровождается льготными межправительственными сделками, является отказом от господствующего рыночного подхода к энергетической безопасности. И поскольку нефть, газ и уголь – это глобальные товары, то подобного рода эксклюзивные, непрозрачные отношения затрудняют стабильное функционирование рынков, ставя тем самым под угрозу энергетическую безопасность всех стран. Они также усложняют задачу поддержания прав человека в странах-поставщиках, которым было бы необходимо дать почувствовать свою ответственность за обеспечение верховенства закона и содействие демократии.
Другое крупное изменение в мировой энергетической системе – растущая озабоченность относительно влияния, которое оказывают на окружающую среду выбросы двуокиси углерода как побочного продукта сжигания ископаемого топлива при обычных технологиях и главной техногенной причины глобального потепления. Беспокойство в связи с изменением климата – одна из причин, из-за которой основные пакеты мер по стимулированию экономики, принятые с начала мирового финансового кризиса в 2008 г., включают в себя объемную часть, касающуюся «зеленой энергетики». По некоторым данным, на ее долю приходится до 15 % всех мировых финансовых затрат на стимулирование экономики. Есть мнение, что меры стимулирования с зеленым оттенком вызовут революцию во имя более экологически чистой и безопасной энергетики. Возможно. Однако нет сомнений, что энергетические системы стоят на пороге крупнейших перемен. Борьба с глобальным потеплением, вероятно, потребует сокращения выбросов двуокиси углерода и других парниковых газов более чем вдвое в ближайшие десятилетия, так как достичь данной цели половинчатыми мерами нельзя.
Перед лицом этих новых реалий международные и национальные институты, созданные в последние три десятилетия для содействия энергетической безопасности, с трудом сохраняют актуальность. Самый важный из них, МЭА, мало продвинулся в том, чтобы привлечь новых гигантских потребителей энергии к процессу принятия решений. Это значит, что агентство едва справляется даже с одной из своих важнейших функций – координировать реакцию государств на энергетические шоки, поскольку крупная и растущая фракция потребителей нефти остается за его периметром и остерегается рыночных подходов к энергетической безопасности.
Другие институты пребывают не в лучшем положении. Европейские страны, зависящие от поставок газа из России, подписали договор и создали организацию, задача которой – укрепить безопасность этих поставок (имеется в виду Договор к Энергетической Хартии. – Ред.). Практический эффект обоих шагов оказался ничтожным. «Большая двадцатка» действовала правильно, заявив на саммите в Питсбурге о сокращении энергетических субсидий. Последние поощряют излишнее потребление, что вредит и энергетической безопасности, и окружающей среде. Но «Большая двадцатка» не имеет плана по реальному осуществлению данной политики, а на повестке дня у нее слишком много вопросов – один важнее другого. Крупные производители из Организации стран – экспортеров нефти (ОПЕК) мобилизовались с целью содействия тому, что они называют «безопасностью спроса», но картель не имеет рычагов, чтобы повлиять на спрос на свою продукцию.
Точно так же практически неэффективны институты, на которые возложена ответственность за борьбу с новыми экологическими вызовами: Киотский протокол почти не способствовал сокращению выбросов, а споры, которые возникли на международной Конференции по проблеме изменения климата в Копенгагене (декабрь 2009 г.) вокруг содержания будущего договора, затрудняют инвесторам задачу оправдания крупных капиталовложений, необходимых для более чистых энергетических систем. Несмотря на множество международных институтов, занимающихся проблемами энергетики, в их управлении возникли опасные пробелы.
Традиционное решение – создание очередного большого института, что-то вроде всемирной энергетической организации, взамен более эксклюзивной МЭА – не принесет результатов. Вместо этого нужен механизм координации жестких инициатив, направленных на реальное обеспечение энергетической безопасности и защиты окружающей среды. Чтобы быть эффективными, такие меры должны отвечать интересам наиболее важных стран-импортеров и стран-экспортеров, а также совпадать с нуждами частных и государственных компаний, на долю которых приходятся основные инвестиции в энергетическую сферу.
Модель подобных действий зафиксирована в международном экономическом праве. Обремененная слишком большим числом институтов и слишком слабым управлением, мировая экономическая система выработала в последние десятилетия серию ситуативных договоренностей, из которых выросла эффективная система менеджмента. И пусть она пока несовершенна, под ее управлением находятся большая часть международной торговли и растущая доля финансов и банковской деятельности. Совет по финансовой стабильности (СФС), занимающийся публикацией оценок адекватности капитализации банков, – наиболее яркий пример успеха данной модели. Его так называемые базельские принципы, разработанные после азиатского финансового кризиса в конце 1990-х гг., оказались весьма эффективными: многие страны и банки приняли их, исходя из своих собственных интересов, а именно – иметь хорошо управляемые финансовые сектора, которые соответствуют широко признанным критериям.
Было бы целесообразно создать аналогичный Совет по энергетической стабильности (СЭС). Он поможет правительствам и международным институтам лучше справляться с сегодняшними энергетическими проблемами. Кроме того, в его компетенцию вошли бы главные новые потребители энергии, такие, в частности, как Китай. Совместно с ними этот совет сосредоточился бы на разработке стандартов для инвестиций, которые бы отвечали интересам потребителей и соответствовали рыночным правилам, уже достаточно давно зарекомендовавшим себя и регулирующим бЧльшую часть торговли энергоносителями. Такой совет мог бы также помочь координировать усилия стран с наиболее затратной «зеленой энергетикой». Существует риск, что в отсутствие практических шагов по совершенствованию управления эти зеленые программы стимулирующих мер спровоцируют торговые войны и приведут к неоправданной трате огромных денежных средств. Следуя модели экономического права, успех подобных инициатив, несомненно, поможет имеющимся энергетическим институтам лучше работать, а также содействовать выработке более общих норм управления энергетической безопасностью.
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ МОДЕЛИ
Последние тридцать лет складывались для процесса создания международных институтов неблагоприятно. На этом фоне светлым пятном выглядит лишь международное экономическое право, ныне представляющее собой свод полезных общих принципов, сложившихся на основе практического, низового опыта. Его наиболее успешные аспекты базировались на национальных интересах: если правительства считают более практичным вариантом соблюдать свои обязательства, а не наоборот, то в обеспечение таких действий получают развитие более широкие системы правовых принципов и институтов.
Самым известным из таких институтов является Всемирная торговая организация (ВТО). Она предусматривает не только правила, стимулирующие международную торговлю, но также и механизмы их разъяснения и мотивацию к созданию новых. Члены ВТО – как сильные, так и слабые – обычно стараются соблюдать даже неудобные установления, поскольку их, как правило, больше интересует стабильное функционирование всемирной торговой системы, нежели защита своих узких интересов. Деятельность ВТО по разработке полезных правил торговли оказалась столь эффективной, что остающиеся барьеры (например, сельскохозяйственные субсидии на дохийской повестке дня) практически невозможно устранить лишь по той причине, что возникают политические препятствия в некоторых наиболее могущественных странах – членах этой организации.
Правительствами созданы также международные институты по управлению финансами и инвестициями. Азиатский финансовый кризис 1997–1998 гг. способствовал появлению Форума по финансовой стабильности в рамках Банка международных расчетов (БМР) с целью восстановления порядка в международной банковской деятельности. Несмотря на изобилие глобальных форумов с претензией на полезность, таких, к примеру, как «Большая восьмерка», нет организаций, которые объединяли бы всех основных игроков. Важно отметить, что за их рамками оставались страны Азии – а ведь именно они, несмотря на стабильные макроэкономические показатели, испытывали наибольшие проблемы в периоды кризисов из-за оттока спекулятивного, краткосрочного портфельного капитала. Последний оказался для них помехой при попытке установить надежные курсы обмена или управлять платежными балансами и даже поставил под угрозу банкротства важнейшие банки и предприятия в этих странах. Инфекция быстро распространилась на Россию, Турцию и Латинскую Америку, что вызвало необходимость принятия срочных мер по оказанию финансовой помощи различным государствам и даже крупнейшему хедж-фонду США Long-Term Capital Management (LTCM). Создание Форума по финансовой стабильности стало мерой срочного реагирования на кризис 1997–1998 гг. Для участия в нем недвусмысленно привлечены страны, не входящие в «Большую восьмерку», и он стал действовать в координации с БМР, объединяющим представителей центробанков при регулировании все более тесно связанных между собой мировых рынков. Успешная деятельность Форума по финансовой стабильности способствовала его расширению и преобразованию в Совет по финансовой стабильности (ныне в него входят все члены «Большой двадцатки»).
Самым большим достижением СФС стала разработка базельских принципов банковского надзора. Эти принципы были повсеместно приняты в странах с переходной экономикой. Их применение, в частности, в Китае помогло успокоить как иностранных инвесторов, встревоженных неэффективным управлением в местных банках, так и правительство КНР, которое опасалось за свой суверенитет. Преимущества соблюдения прозрачных глобальных принципов более чем очевидны: Китай провел серию успешных первичных размещений акций, что привлекло обширные инвестиции иностранных банков в китайскую банковскую систему. Сегодня этим принципам следует бЧльшая часть мировой банковской системы. Участники понимают, что, поскольку ни одна страна не в состоянии регулировать деятельность банков в одиночку, имеет смысл доверить СФС оказание помощи правительствам, чтобы они разработали и внедрили разумные, работающие руководства, которые одинаково подходили бы и богатым, и бедным государствам. Конечно, глобальный финансовый кризис выявил застарелые проблемы в области управления. Однако кризис был бы более глубоким, если бы не были установлены капитальные принципы банковской деятельности и уже не существовали механизмы координации финансовой политики.
Одним из уроков, извлеченных из этого опыта, является то, что к усилиям по координации мировой энергетической политики должны подключаться все наиболее мощные игроки. Однако сегодня все сколько-нибудь видные институты по управлению энергетикой игнорируют этот опыт. Усилиям по расширению Международного энергетического агентства препятствует требование, чтобы члены этого агентства являлись также членами Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). В результате среди 28 стран МЭА многие участники отличаются весьма умеренным спросом на энергию либо сокращают потребление, тогда как агентство не включает в себя формирующиеся гиганты по потреблению энергии, такие, например, как Китай и Индия. Принятые паллиативные меры – предоставление различным странам статуса наблюдателей, проведение исследований совместно с высококвалифицированным секретариатом МЭА – не решили фундаментальную проблему: когда агентство пытается ответить на энергетический кризис, наиболее полезные игроки с большими запасами нефти не имеют права голоса. Единственным комплексным решением стал бы пересмотр правил приема в члены МЭА. Но эта идея не получила распространение отчасти из-за того, что в результате организация разбухла бы как на дрожжах. Соответственно влияние ее нынешних членов снизилось бы, как это произошло с «Большой восьмеркой» после громкого дебюта «Большой двадцатки».
Еще один урок, который можно извлечь из успеха глобального экономического управления, состоит в том, что кооперация должна быть привлекательной не только для самых важных игроков, но и для более широкого круга. На глобальных торговых переговорах наиболее ощутимые сдвиги произошли по таким направлениям, как, к примеру, снижение тарифов, что является хорошим стимулом для торговли, лежит в основе взаимных интересов и легко реализуемо. Успех глобального экономического управления позволял правительствам распространять существующие правила торговли на многие другие страны и приниматься за более трудные задачи, такие, в частности, как построение системы разрешения споров в рамках ВТО. Аналогичным образом нормы «Большой двадцатки» по борьбе с «налоговыми оазисами» стали распространяться более широко в таких странах, как Лихтенштейн и Швейцария. После того как разразился финансовый кризис, многим правительствам стали очевидны преимущества закрытия «налоговых оазисов» не в последнюю очередь и потому, что именно они поддерживали теневую банковскую экономику, с трудом поддающуюся управлению. Это объясняет, почему в последние два года во всем мире значительно повысилась эффективность налогового контроля.
Уроки, извлеченные в области энергетики, способствовали осознанию того, что ни одна система не будет эффективной, пока ее построение не начнется в тех странах, которые играют наиболее важную роль, – крупнейших потребителях и крупнейших производителях, и не будет служить их интересам. Эти страны должны также получить практическую выгоду от сотрудничества, а правила следует разрабатывать таким образом, чтобы по мере повышения их легитимности расширять сферу их применения.
БЕСПОМОЩНАЯ ТОЛПА
На сегодняшних энергетических рынках нет недостатка в институтах; не хватает другого – практической стратегии для введения эффективных норм управления мировой энергетической экономикой. Важнейшую роль могла бы играть МЭА, но ему не удается обрести собственный голос. ОПЕК, играющая особую роль для производителей нефти, не способна взять на себя более широкие функции. На учрежденном ad hoc Международном энергетическом форуме ведется многообещающий диалог между ОПЕК и МЭА, направленный отчасти на повышение прозрачности нефтяных рынков за счет предоставления данных о нефтяной добыче и торговле. Однако на сегодняшний день здесь предпринято крайне мало конкретных шагов. Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ) занимается сложной проблемой ядерного нераспространения. Но успехи на этом фронте не приводят к более широкому сотрудничеству по специфическим проблемам энергетики.
Кроме перечисленных специализированных институтов, мы видим одни руины. Европейский Договор к Энергетической хартии не имеет практического влияния на энергетические рынки, хотя содержит смелую концепцию объединения энергетических систем Восточной и Западной Европы. Проблема заключается, помимо прочего, в том, что данное соглашение нарушает первое правило эффективного построения институтов: оно отчуждает наиболее важного игрока. Россия, основной поставщик энергии в Европу, не видит выгод в подчинении надзору незваного западного института, и потому позаботилась о том, чтобы сделать это соглашение нерелевантным.
Хорошо, если институты, занимающиеся климатическими изменениями, включая Рамочную конвенцию ООН об изменении климата, просто выживут после саммита в Копенгагене в декабре прошлого года. Проблемы климата и энергетики почти ежегодно возглавляли повестку дня «Большой восьмерки» в течение последнего десятилетия, но сделано было мало, если не считать громких и зачастую бессодержательных заявлений. Так, объявлялось о необходимости ограничить глобальное потепление повышением температуры не более чем на два градуса в предстоящее столетие, несмотря на нынешние тенденции, которые почти гарантируют, что на нашей планете этот показатель будет намного превышен. Хотя усилия по расширению «Большой восьмерки» и включению в ее состав основных развивающихся стран (Бразилия, Индия, Китай, Мексика, Южная Африка), включая создание «Большой восьмерки плюс пятерки», основаны на благих намерениях, они реализовывались исключительно на условиях «восьмерки», которой не удалось по-настоящему вовлечь в работу эти важнейшие страны. «Двадцатка», которая после азиатского финансового кризиса сыграла основную роль в выработке новых финансовых правил, представлялась многообещающим форумом и для рассмотрения вопросов, связанных с энергией и климатом. Но глобальный экономический обвал в 2008 г., оттеснил эти темы с верхних строчек повестки дня. Специальный форум крупнейших эмитентов парниковых газов, собравшийся в Лондоне в октябре прошлого года, дал надежду на гибкую структуру для проведения переговоров о лимитах выбросов. Но затем в этой сфере все забуксовало. Последняя встреча форума в Копенгагене завершилась без принятия новых соглашений и каких-либо сдвигов.
ИНВЕСТОР БОИТСЯ ПУСТОТЫ
Решение этих проблем следует начинать не с увеличения числа институтов, а с концентрации усилий на заполнении наиболее очевидных пустот в управлении мировой энергетической системой. Прежде всего – на поиске способов стимулирования инвестиций в остро необходимые поставки основных энергоносителей – нефти и газа, а также способов поддержания экологичных технологий, которые в ближайшие десятилетия смогут преобразовать энергетическую систему.
Безопасность поставок нефти и газа оказалась под вопросом не только в связи с быстрым истощением запасов, но и потому, что инвесторы проявляют осторожность при финансировании разведки новых ресурсов. И геология тут ни при чем: технологические инновации с лихвой компенсируют истощение запасов обычного ископаемого топлива. Проблему создают огромные политические и экономические риски, свойственные новым проектам, особенно связанным с поставками энергии через национальные границы и тем самым подверженным различным политическим неопределенностям. Поставщики опасаются, что спрос может не оправдать инвестиций, особенно сейчас, когда растущая озабоченность в связи с изменением климата поставила под сомнение будущее ископаемого топлива, не предложив взамен ясной альтернативы.
Эффективное стимулирование поставок нефти и газа требует наступления одновременно на нескольких фронтах. Но сфера, в которой управление наиболее ослаблено и которая в то же время привлекает к себе особое внимание, касается отношений Китая, самого быстро растущего потребителя энергии в мире, с его основными поставщиками в Африке, Центральной Азии, Латинской Америке и на Ближнем Востоке. Гранты, льготные займы и проекты по развитию инфраструктуры, которые китайское правительство постоянно предлагает своим богатыми ресурсами деловым партнерам, вызвали критику на Западе. Эта критика в свою очередь раздула страхи в КНР относительно трудностей, которые могут возникнуть с поставками энергии, жизненно необходимой для поддержания китайского экономического чуда. Пока Китай и Запад будут ломать копья по этому вопросу, трудно убедить Пекин в том, что его энергетическую безопасность, как и безопасность крупных западных потребителей энергии, надежнее всего можно обеспечить за счет прозрачных, исправно функционирующих рынков под управлением эффективных международных институтов, а не за счет непрозрачных льготных сделок.
Правительства ведущих западных стран, прежде чем они смогут привлечь Китай, должны осознать, что сегодняшние китайские сделки не являются чем-то исключительным, они даже не обязательно представляют собой неизбежное зло. Исторически сложилось так, что многие крупнейшие международные проекты поставок энергии выросли из льготных соглашений, которые привязывали финансирование к конкретному клиенту, способному гарантировать спрос на заранее установленный период. Когда китайцы выделяют средства на новые источники энергии (зачастую в гораздо большем объеме, чем другие), они выводят на мировой рынок новых поставщиков энергии, что выгодно всем потребителям.
С мировым энергетическим рынком дело обстоит так же, как и с банковским сектором: КНР, как и другие страны, заинтересована в существовании общепринятых практических норм; когда рынки функционируют нормально, энергетическая безопасность Китая укрепляется. И Китай на собственном опыте убеждается в том, что потоки новых поставок становятся надежнее, если идут из стран с хорошо функционирующими правительствами. Борьба Пекина за ресурсы с конца 1990-х гг. рикошетом ударила по нему в ряде стран, например в Судане, который превратился для КНР не столько в надежного долгосрочного поставщика, сколько в политическую трясину. Главная задача, которая стоит перед Китаем, его основными поставщиками энергии и другими крупными игроками на мировом энергетическом рынке, заключается в том, чтобы они выработали стандарты инвестиций, сочетающие заинтересованность Пекина в обеспечении устойчивых поставок энергии и западные нормы исправно работающих рынков и надлежащего управления. Усилия в данном направлении могли бы быть предприняты, начиная с создания новых стандартов для очередной волны китайских инвестиций в страны, где обеспечен высокий уровень управления нефтяным сектором (одна из них – Ангола); это послужило бы примером для аналогичной деятельности в других государствах.
Поддержка новых экологичных технологий – это еще одна область деятельности, где на пути достижения правительствами общих целей стоит вакуум управления. Энергетический сектор сегодня – передовой край технологического развития. Причина состоит отчасти в том, что изменение климата влияет на ожидания, которые общество связывает с поставщиками энергии. Более непосредственной причиной являются надежды правительств на роль, которую инвестиции в энергетическую инфраструктуру способны сыграть в восстановлении экономики. В прошедшем году правительства много говорили о координации усилий по оживлению экономической активности во всем мире. Однако каждое государство принимает решения преимущественно в одиночку. Если бы усилия координировались лучше, считают специалисты Международного валютного фонда и других международных институтов, отдельные правительства могли бы эффективнее содействовать стимулированию глобальной экономики.
Проблема становится более очевидной, если посмотреть на «зеленую» часть тех 2,5 трлн долларов, которые были потрачены на стимулирование глобальной экономики. Одни только Соединенные Штаты и Китай тратят 1,5 трлн долларов, большая доля которых идет на энергетические проекты. Южная Корея выделила 85 % своего пакета стимулирующих мер на зеленые инвестиции, содействующие эффективному потреблению энергии и снижению выбросов в атмосферу. Британское правительство зарезервировало сотни миллионов фунтов стерлингов на поддержку НИОКР в зеленых отраслях. Однако необходима координация, поскольку рынок для экологичных энергетических технологий является глобальным; идеи, выдвигаемые в одной из стран, могут быстро распространиться во всем остальном мире посредством рынка. Например, расходы США на возобновляемые источники энергии способны воодушевить американские, китайские и европейские фирмы, поставляющие солнечные батареи и ветродвигатели, стимулировав одновременно все три экономики. А расходы КНР на новые сети электропередач могут принести выгоду как западным, так и китайским компаниям, которые разрабатывают соответствующие технологии.
Координация программ по введению зеленых технологий открывает перспективу новой жизнеспособной глобальной индустрии в сфере экологически чистых технологий, по крайней мере в теории. На практике, однако, такие планы по стимулированию ориентированы на экономический национализм. Программа Соединенных Штатов, например, включает в себя льготы поставщикам из США, и одним из результатов будет то, что, если китайская компания попытается поставлять китайскую технологию на ветроэлектрическую станцию в Техасе, она столкнется с враждебным инвестиционным климатом. Подлинная энергетическая революция не произойдет, если национализировать технологии. Все лучшие и наиболее конкурентоспособные энергетические технологии совершенствовались за счет мировой конкуренции. Одним из способов начать координацию могло бы стать требование к ведущим по объему затрат на зеленые технологии субъектам (в порядке убывания – Соединенным Штатам, Европейскому союзу, Японии и Китаю) периодически оценивать, как действуют их собственные программы, и определять, где необходимы новые усилия, в том числе и совместные. С учреждением соответствующего форума, координирующего усилия, такие изначальные действия получили бы в конечном счете более широкое распространение.
С ОТКРЫТЫМИ КАРТАМИ
Существующие институты не в состоянии заполнить вакуум. Требуется негромоздкая и легкая на подъем организация – Совет по энергетической стабильности по модели Совета по финансовой стабильности в банковском секторе. Такая организация могла бы объединить дюжину крупнейших производителей и пользователей энергии. По части администрирования она координировала бы свои действия с секретариатом Международного энергетического агентства (в настоящее время, несомненно, наиболее компетентный энергетический институт) по аналогии с тем, как Совет по финансовой стабильности пользовался помощью БМР, стимулирующего сотрудничество на мировых финансовых рынках. Поначалу деятельность СЭС должна быть ситуативной, чтобы другие институты (к примеру, ОПЕК), а также те или иные азиатские организации по безопасности смогли без труда подключиться к его работе. Особым расположением СЭС должны пользоваться КНР, Индия и другие значимые страны, на которые системы управления энергетикой до сих не обращали внимания. Среди длинного перечня вопросов, к решению которых следует приложить усилия, особое место занимает необходимость привлечения Китая (и других новых крупных потребителей энергии) к участию в разработке стандартов зарубежных инвестиций и координации капиталовложений в «зеленую энергетику», которые составляют большую долю многих государственных пакетов мер по стимулированию экономики. В обоих случаях инициативы небольшого числа стран, опирающиеся на собственные национальные интересы, могли бы привести к значительному практическому успеху.
Критерием эффективности Совета по экономической стабильности могла бы стать его способность привлечь к работе структуры бизнеса. Компании отнюдь не готовы выложить триллионы долларов, необходимые в ближайшие десятилетия для развития энергетической инфраструктуры, без достоверных признаков того, что правительства всерьез нацелены на проведение политики, позволяющей частному сектору заработать на таких инвестициях. Среди прочего достаточно убедительным способом вовлечения частных компаний было бы разрешение им сотрудничать с правительствами при выполнении задач, входящих в компетенцию СЭС. Например, ведущие компании могли бы производить формальную оценку правительственных программ по стимулированию зеленых технологий и выявлять те области, где необходима более эффективная межправительственная координация. (Правительства сами по себе, как правило, не слишком эффективно координируют развитие новейших передовых технологий, поскольку не обладают необходимыми знаниями и не осуществляют должного контроля над инвестициями.) СЭС мог бы также стать форумом совместной работы частных фирм с государственными компаниями, контролирующими доступ к большей части мировых нефтяных и газовых ресурсов, а также мировой сети электропередач, особенно в развивающихся странах. Эти национальные предприятия играют важнейшую роль в мировой энергетической системе, но пока плохо интегрированы в международные энергетические институты.
Успех на данном направлении способствовал бы созданию необходимых условий для начала сотрудничества в других важных областях. Правительства уже неоднократно пытались заключить многостороннее соглашение об управлении иностранными инвестициями всех типов. Не удавалось им это сделать главным образом ввиду слишком большого разнообразия и противоречивости рассматриваемых тем. Успех более вероятен, если заострить внимание только на энергетической инфраструктуре. Еще одним разочарованием стало то, что ведущим мировым правительствам не удалось адекватно инвестировать в НИОКР в области энергетики. (Несмотря на растущие энергетические проблемы во всем мире, доля глобального объема производства, выделяемого на НИОКР в области энергетики, сегодня ниже, чем в начале 1980-х гг.) В свое время Совет по финансовой стабильности доказал свою эффективность, возложив на себя новые задачи, например разработку международно приемлемых правил компенсации для банков в свете глобального финансового кризиса. Точно так же и Совету по энергетической стабильности можно было бы предложить разработать руководство по НИОКР и другим вопросам, которые представляют определенную сложность для повестки дня существующих институтов, но которые при этом жизненно необходимы в свете долгосрочного развития энергетической системы. СЭС мог бы также организовать поддержку таких важных инициатив, как новые усилия, предпринимаемые США и Китаем, по созданию более безопасной системы хранения ядерного топлива.
Чтобы начать, требуются лидеры. Сыграть эту роль под силу только Соединенным Штатам и Китаю, учитывая их доминирующую роль как крупнейших мировых потребителей энергии. Обе страны давно заявляют об обоюдном желании сотрудничать по проблемам энергетики, но им с трудом удается сделать что-то на практике. Более того, исключительно двусторонние отношения не решат наиболее неотложные проблемы мировой энергетики; Соединенные Штаты и Китай в одиночку не могут задавать повестку дня. Однако работа в тандеме при посредстве Совета по энергетической стабильности повысила бы доверие к их двусторонним усилиям со стороны других важных игроков и международных институтов. США и КНР знают, что подобное сотрудничество послужит их интересам.
Нынешняя стратегия Пекина по фиксации энергетических поставок была бы неустойчива без опоры на твердые нормы, делающие эти инвестиции политически безукоризненными для других стран, особенно для ключевых стран Запада. Работа при посредстве СЭС послужила бы и интересам Соединенных Штатов: Вашингтон сможет добиться очень немногого из того, что хочет сделать в области энергетики (например, более эффективной схемы сокращения выбросов парниковых газов во всем мире), если не отведет видную роль другим крупным потребителям энергии и потенциальным поставщикам технологий. Эффективный механизм вовлечения Китая также обеспечил бы администрацию Обамы необходимой политической поддержкой при принятии национального законодательства по проблемам глобального потепления. Одним из важнейших препятствий на этом пути явилась бы неспособность администрации убедить скептичное американское общество, что Китай, Индия и другие крупнейшие развивающиеся страны тоже готовы сыграть в этом полезную роль.
Хотя торговля энергоносителями и энергетическими технологиями идет на мировом уровне, система управления рынками этих важнейших товаров становится фрагментированной и все более слабой. Как показывает опыт глобального регулирования финансов и торговли, это не проблема. Не обязательно и создавать новые грандиозные институты, чтобы решить ее. Этот пробел может восполнить динамичное энергетическое агентство, нацеленное на практические подходы к новым реалиям мирового энергетического рынка.
Дэвид Виктор – преподаватель Школы международных отношений и изучения Тихоокеанского региона в Калифорнийском университете (г. Сан-Диего), где возглавляет лабораторию по международному законодательству и регулированию. Линда Юэ – экономист, научный сотрудник колледжа Святого Эдмунда (Оксфордский университет), где руководит Центром по изучению роста Китая. Опубликовано в журнале Foreign Affairs, № 6 (ноябрь – декабрь) за 2009 г. © Council on Foreign Relations, Inc.
Комментарии