ИА REGNUM продолжает проект «Борьба за Арктику» публикацией статьи двух сотрудников факультета международных отношений Санкт-Петербургского государственного университета — Надежды Харлампьевой и Марии Лагутиной, — которая называется «Транснациональная модель арктического управления XXI веке». Эта статья была опубликована в журнале «Арктика и Север». Ученые полагают, что Арктику, учитывая её уникальность, следует рассматривать в качестве мировой экспериментальной базы для внедрения новой модели управления — транснациональной или мирополитической.
В статье обозреваются две инициативы в этом направлении, предложенные мировым сообществом: инициатива ЕС — «управление Арктикой» (модель А8+) и российская инициатива — «арктическое управление» (модель А5). Транснациональная модель управления направлена на согласование интересов большинства участников глобальных процессов (как государственных, так и негосударственных), обеспечивающее предупреждение возможных структурных беспорядков и решение существующих проблем. Представляется возможным говорить о формировании новой мирополитической модели управления: «государство — бизнес — гражданское общество». Авторы прогнозируют «век Арктической России», превращение Арктики в самостоятельную политическую единицу, а Россию, как обладательницу значительной ее территории, в страну-инициатора «глобального исторического проекта».
Современное мировое развитие во многом определяет процесс транснационализации, обеспечивающий многоакторность, многоуровневость и взаимозависимость мировой политической системы XXI века. В результате этого процесса сформировалась новая транснациональная среда глобального взаимодействия (термин Дж. Ная-мл. и Р. Кеохейна). По мнению российского исследователя А.Ю. Мельвиля, становление транснациональной среды мировой политики характеризуется следующими факторами:
— во-первых, закрепление де-факто (отчасти уже и де-юре) в качестве легитимных участников мирополитических процессов транснациональных акторов (ТНА) мировой политики — негосударственных и надгосударственных акторов (от транснациональных корпораций (ТНК), неправительственных организаций (НПО) и международных неправительственных организаций (МНПО) до общественно-политических и иных движений, некоторых групп интересов, даже отдельных индивидов);
— во-вторых, формирование и развитие самостоятельной сферы активных транснациональных взаимодействий и взаимосвязей, обладающей собственными закономерностями и осуществляющихся в экономической, политической, культурной, информационной и иных средах; — в-третъих, становление и большее разнообразие собственно транснациональной повестки дня мировой политики, обладающей глобальным по охвату форматом;
— в-четвертых, появление новых, нетрадиционных каналов и инструментов транснациональных взаимодействий (например, новые информационные и коммуникационные технологии; сверхсовременные сетевые каналы взаимоотношений, прежде всего, НПО и МНПО, но также ТНК и других участников мировой политики; внешние, международные воздействия на внутреннюю политику отдельных государств, в частности, в соответствии с нормативными критериями соблюдения прав человека и демократических свобод (англ. democratic conditionality); выход внутренних регионов государств на международный уровень и пр. [1, с. 106].
В результате качественных системных трансформаций конца XX — начала XXI века в Арктике сформировалась транснациональная среда мировой политики, а на повестку дня встала проблема управления арктической транснациональной средой [2]. Рост интереса мирового сообщества к арктическому региону в конце XX — в начале XXI в. стал неоспоримым политическим фактом и составной частью внешней политики арктических стран и государственных объединений. В повестке дня мировой политики все активнее стали подниматься актуальные проблемы Арктики, связанные, прежде всего, с обеспокоенностью глобальным изменением климата Арктики и ее энергетической значимостью. Наряду с национальными государствами в диалог по поводу «стратегического резервата» включились все заинтересованные стороны, представляющие транснациональные компании, неправительственные организации и общественные движения. Перечисленные транснациональные акторы составляют общую политическую картину региона Арктики, трансформируя традиционные межгосударственные отношения и формируя транснациональную среду Арктического региона и свою собственную арктическую политику.
Современное активное международное сотрудничество на Севере и в Арктике стало формироваться после «мурманской инициативы» СССР и обрело собственную институционально-функциональную международную структуру в виде региональных международных организаций, которые занялись поиском решений по проблемным вопросам Арктики. Далее встали вопросы международного контроля и регулирования. Управленческие вопросы по Арктике стали темой особого внимания между пятью суверенными государствами, имеющими выход к Северному Ледовитому океану: Данией (Гренландия), Канадой, Норвегией, Россией и США, а также межправительственной организацией «Арктический Совет«, в состав которой входят восемь арктических стран — Дания (Гренландия), Канада, Норвегия, Россия, США, Исландия, Швеция и Финляндия.
Новое глобальное состояние требует поиска новых форм сотрудничества и нового инструментария для управления транснациональными процессами. Другими словами, возникает необходимость поиска новых методов управления — глобального управления, при котором мировое сообщество будет способно взять на себя «большую коллективную ответственность в широком спектре областей» [3]. В широком смысле «управление» представляет собой воздействие на структуру некоего объекта с целью его упорядочения и развития[4, с. 934]. Глобальное управление «можно определить как целенаправленную деятельность субъектов мировой политики по воздействию на общемировые процессы в интересах создания благоприятных условий для своего устойчивого и динамичного развития» [5, с. 199]. Глобальное управление должно в конечном итоге способствовать становлению новой системы сотрудничества и взаимопомощи, направляющей современные глобальные процессы в цивилизованные рамки.
Мирополитический инструментарий глобального управления должен и «может стать механизмом социального регулирования и относительно справедливого распределения благ» [6, 2006].
На протяжении всей истории международных отношений до конца XX века в качестве инструмента управления международными взаимодействиями (между национальными государствами) использовался классический инструментарий международной политики: создание государствами коалиций и союзов, войны и конфликты, классическая дипломатия, миротворчество и т. д. Однако сегодня вполне очевидно, что применительно к реалиям современного мирового развития такой подход к управлению представляется неактуальным. Так, в рамках новой системы транснационального взаимодействия национальные государства вынуждены адаптироваться к изменчивому, взаимосвязанному и взаимозависимому миру, в котором не существует больше четкого деления между внешними и внутренними делами. Государственная власть вынуждена преобразовываться, все чаще и все в большем объеме передавая часть своих функций наднациональным структурам, разделяя с этими структурами свои управленческие функции и создавая новые модели мирополитического управления. Международная политика наших дней выглядит несколько иначе, чем, когда она была государственно-центристской и по сути своей, выйдя за «международные» («межгосударственные») рамки, к началу XXI века стала мировой политикой. Качественный рост значения мировой политики как инструмента глобального управления связан, прежде всего, с проблемами коммуникационной среды международности, которые приобрели в настоящее время глобальный характер. Именно наличие и глобальный масштаб новых проблем привел международную политику в состояние кризиса, так как решить подобные проблемы на межгосударственном уровне стало затруднительно. Таким образом, политический инструментарий международной политики оказался недостаточен и не вполне эффективен в современном глобальном мире [7, с. 33].
Например, представляется практически невозможным решение проблемы изменения климата на уровне только межгосударственных взаимоотношений. Глобальный характер новых вызовов и угроз заставляет всех транснациональных акторов действовать сообща: «Ни одно государство, ни одна организация не могут решить всех проблем в одиночку. Но вместе с тем ни одно государство не должно думать, что другие решат их за него. <…> Сделать XXI век более безопасным и более справедливым, чем век XX, — это задача, которая требует решительных усилий со стороны каждого государства и каждого человека» [8].
Инструментом управления в рамках новой транснациональной модели управления становится мировая политика. В этом контексте мировая политика подразумевает совместную деятельность всех участников мирового политического процесса, которая определяется общими целями и задачами и способствует урегулированию основных проблем современного мирового сообщества. Возвращаясь к первоначальному пониманию «политики» вообще — как «искусства управления» (греч.), мировую политику следует понимать как особое искусство глобальными процессами, как новую парадигму управления. В современном мире мировая политика представляет собой инструмент политического действия не только государств, но всех современных акторов (межправительственных организаций, международных неправительственных организаций, транснациональных корпораций и др.). Возросшее многообразие современного мира порождает необходимость в формировании новой парадигмы политической культуры, которая предполагает вынесение на первый план в вопросах политики не проблему соперничества и господства (как это было во времена международной политики), а проблему властного распоряжения и разумного управления мировым социумом [9, с.11]. Целью мировой политики как инструмента глобального управления является согласование интересов большинства участников глобальных процессов (как государственных, так и негосударственных), обеспечивающее предупреждение возможных структурных беспорядков и решение существующих проблем. Прежде всего, представляется возможным говорить о формировании новой мирополитической (транснациональной) модели управления. Что касается методов управления, то в арсенале мировой политики сегодня уже сформировался достаточно богатый инструментарий, в числе которого как классические, так и новые методы:
a. Создание союзов, коалиций государств, согласование позиций национальных государств на двусторонней и многосторонней основе, классическая и электронная дипломатия, публичная дипломатия, информационные войны и т. д. (национальные государства).
b. Миротворчество, миростроительство, классическая и электронная дипломатия, интеграция, транснационализация и т. д. (международные организации).
c. Диалоги, обсуждения, переговоры, культурный обмен, информационные технологии, Интернет, глобальные СМИ, гражданская дипломатия и т. д. (институты гражданского общества) [7,с. 39].
Рассмотрим эту парадигму более подробно на модели арктической транснациональной среды. На сегодняшний день можно выделить следующие уровни международного сотрудничества в Арктической зоне [10]:
a) сотрудничество парламентов арктических стран (например, Северный Совет);
b) сотрудничество правительств арктических государств;
c) сотрудничество в рамках международных правительственных и неправительственных организаций (например, ООН, Арктический Совет, Северный Форум и др.);
d) сотрудничество регионов северных стран (например, «Северное измерение»);
e) сотрудничество на уровне транснациональных организаций, бизнес-структур;
f) сотрудничество на уровне национальных организаций коренных народов Арктики.
Таковы, на наш взгляд, общие черты системы арктического транснационального управления. Рассмотрим подробнее каждый из уровней. По-прежнему основным институтом управления в Арктике является национальное государство, которое посредством создания союзов и коалиций, двусторонних и многосторонних связей, поддерживает определенный баланс сил и интересов в регионе, обеспечивая тем самым определенный порядок и стабильность. В современных условиях национальное государство продолжает оставаться одним из ключевых элементов системы глобального управления. Однако процесс глобализации, безусловно, вносит радикальные перемены в положение государств. Представляется возможным говорить о двух формах участия государства в глобальном управлении [6, 2006]:
— во-первых, непосредственная форма — касается крупных держав, которые благодаря колоссальным ресурсам, могут оказывать в одностороннем порядке значительное влияние на процесс принятия решений, касающихся различных региональных или глобальных проблем («арктическая пятерка» пли «арктическая восьмерка»);
— во-вторых, опосредованная форма — большинство государств участвуют в глобальном управлении опосредованно через межправительственные организации, которые они и формируют и законам и нормам которых подчиняются, «качественное состояние международных организаций, которые стремятся осуществлять глобальное управление, существенно зависящее от качественного состояния его членов — отдельных государств» [11, с. 13].
Итак, главным критерием управленческой эффективности арктических государств становится соотношение их внутренней и внешней политики по вопросу управления северными территориями и Арктическим регионом в целом. Намерения арктических государств относительно их интересов в Арктике и управления северными территориями концептуально изложены в докладах, стратегиях и концепциях» [12]. Так, Соединенные Штаты Америки намерены реализовывать свои управленческие функции в Арктике, защищая «свободу морского перемещения», участвуя в «управлении шельфовыми ресурсами», «трансграничными запасами рыбы и запасами далеко мигрирующих рыб» с помощью таких институтов, как Международный форум по регулированию, Международная организация по стандартизации, Международная морская организация (ММО), Полярный консорциум Партнеров GEO, Арктический Совет и Северный Совет. В качестве практических шагов американские ученые предлагают: во-первых, принять шаги по ратификации Конвенции ООН по морскому праву, во-вторых, принять меры по обеспечении безопасности Северо-Восточного прохода, в-третъих, подготовить институциональное строительство арктического сотрудничества. Приоритетным на их взгляд считается сотрудничество с Россией по созданию модели глобального судоходства и регионального развития, где коммерческая составляющая должна контролироваться с позиций охраны окружающей среды и устойчивого развития коренных народов [13].
Арктические планы европейских соседей — Исландии, Дании, Норвегии и Финляндии представлены в виде отдельных положений стратегической политики Европы в Арктике в контексте «Баренцево море — новая европейская энергетическая провинция», в норвежской концепции и в финской стратегии. Принцип экосистемного подхода европейских планов предполагает расширение управленческих возможностей по внедрению не только международных, но и европейских экологических стандартов по защите и охране северных морей. Оптимизм евро-финской стратегии основывается на возможности объединения усилий скандинавов с учетом того, что в 2009 году Исландия и Норвегия подали заявки на вступление в ЕС. Финская стратегия, кроме европейских механизмов, заручается финансовой поддержкой в рамках Программы по оценке арктического морского судоходства (AMSA). Финляндия при содействии Европейского союза намерена создать Информационный Центр по Арктическим вопросам в Рованпеми, где расположен Арктический центр Университета Лапландии. Норвегия в сферу управленческих предпочтений помимо механизмов Международной Морской Организации и Конвенции ООН по изменению климата выделяет двусторонние отношения с Россией, а также Баренц-сотрудничество и сотрудничество в рамках Арктического Совета.
Рекомендации датского доклада по Арктике включают планы по развитию малой авиации и фрегатов для наблюдений и контроля за изменениями климата, за миграцией рыб и за транспортными судами. Подробный доклад датских ученых отмечает роль пяти арктических стран, стран флага и прибрежных стран, а также таких международных организаций как Международная Морская Организация (ММО), Всемирная метеорологическая организация (ВМО), Северо-Западная атлантическая комиссия по рыболовству, Арктический Совет, Европейский Союз, частные компании и страховые компании [14]. Возможно, эти усилия также будут учтены в управленческой структуре «арктического окна» Европы.
Подходы к управлению Канады можно определить как нечто среднее между европейским и американским подходами. Большая надежда возлагается на недавно созданный Международный Арктический центр Канады в Норвегии, Организацию по безопасности и сотрудничестве в Европе, Соглашение по чрезвычайным ситуациям. Кроме того, поддержка Арктического Совета с шестью постоянными участниками организаций коренных народов является принципиальной позицией во внешней политике Канады. Функциональные механизмы ММО, Конвенции ООН по изменению климата, Международной научной ассоциации остаются приоритетными в накоплении опыта арктического управления.
Российская позиция в такой ситуации в управленческих вопросах весьма прагматична: предпочтение отдается двусторонним отношениям и «арктической пятерке». Намерения соседей предоставляют небольшой набор выбора, который можно принять за преимущественное право России в создании управленческих механизмов. Транснациональный принцип [15, с. 97-101] взаимодействия стал усиливаться после направления Россией представления в Комиссию по границам континентального шельфа на предмет уточнения континентального шельфа за пределами 200 миль от территориального моря России в Северном Ледовитом и Тихом океанах в 2001 году. Данная инициатива имела продолжение в принятии Илулиссатской декларации в 2008 году министрами иностранных дел пяти стран, омывающихся Северным Ледовитым океаном — Канады, Дании, Норвегии, России и США, т. н. арктической пятеркой, которые договорились рассматривать вопросы Северного Ледовитого океана в рамках обширной международно-правовой базы [16, с. 12-13]. Конференция показала намерения сторон сотрудничать в рамках Международной морской организации (MMO/IMO) для усиления существующих мер и принятия новых законов с целью повышения безопасности морской навигации и предотвращения, снижения риска загрязнения Северного Ледовитого океана. Транснациональное взаимодействие предполагает двусторонние и многосторонние эффективные взаимодействия, в первую очередь, на уровне государственных береговых охран, ведомств по чрезвычайным ситуациям, прибрежного взаимодействия, портовых инфраструктур, дальнейшего взаимодействия государств с международными организациями и транснациональными корпорациями[15, с. 99]. Таким образом, двусторонний и многосторонний государственный управленческий механизм усиливается и поддерживается транснациональными акторами.
Как было отмечено выше, большинство государств участвуют в глобальном управлении опосредованно через межправительственные организации. Международные межправительственные организации «содействуют мировому управлению и интеграции, повышая внимание к коллективным проблемам политики в экономике, экологии и социальной защите в отличие от традиционного внимания к межгосударственным отношениям» [17, с. 16]. Единственной международной организацией на сегодняшний день, функциональная деятельность которой охватывает практически все государства современного мира, по-прежнему является Организация Объединенных Наций, провозгласившая в своем Уставе задачу быть «центром для согласования действий наций в достижении общих целей» [18]. За более чем полвека своего существования ООН внесла огромный вклад в обеспечение приоритета правовых норм в международных делах. Она инициировала сотни международных конвенций, договоров и соглашений, которые касаются широкого спектра проблем: сохранения окружающей среды, международной торговли, защиты прав человека и так далее. Заслугой ООН является также то, что она фактически выработала принципы глобального управления: коллективное принятие решений правительствами и неправительственными организациями, консенсус как способ этого коллективного решения. «Деятельность ООН многогранна, универсальна. Она способствует созданию системы управления, призванной контролировать состояние «международных общественных благ» [6, 2006].
Вопрос развития Арктики входит сегодня в число приоритетных задач в деятельности ООН. Особое внимание в частности уделяется проблеме изменения климата и его последствий для Арктики и всего мира. Генеральный секретарь ООН Пан Ги Мун заявил в 2009 году: «В Арктике потепление происходит быстрее, чем где-либо еще на Земле. К 2030 году ее ледовый щит просто исчезнет. Говорят, что Арктика является нашим барометром, своего рода «канарейкой в шахте». Но дело обстоит еще серьезнее. Изменения в Арктике ускоряют глобальное изменение климата» [19, 2009]. Кроме того, в повестку дня ООН входят такие вопросы, как права коренных народов Севера, экологическая безопасность арктического региона и т. д. Начало исследований Арктики в целях выявления влияния глобального изменения климата было положено в 1970 году в рамках проекта SHEBA (Surfase Heat Budget of the Arctic Ocean Project) по инициативе США совместно с Канадой и Японией. Согласно истории создания региональных международных организаций на Севере и в Арктике [20, с. 33-37], с 1974 года начала действовать Первая международная конференция по окружаю-щей среде человека в Северных регионах, проходившая по инициативе северной провинции Хоккайдо с приглашением представителей региональных правительств Канады и США, представителей столиц Финляндии, Норвегии и Швеции. Последующие встречи проходили в 1979 году в Канаде и в 1990 году в США.
Одной из важных для становления транснациональной модели управления инициатив ООН является создание Глобального договора. Суть этого договора состоит в объединении мировых бизнес-структур с учреждениями ООН и гражданским обществом в поддержку девяти универсальных принципов в сферах прав человека, труда и окружающей среды [21]. Посредством коллективных действий в таком формате Глобальный договор намеревается продвинуть на более высокий уровень ответственную гражданскую позицию корпораций для того, чтобы представители транснационального бизнеса приняли активное участие в решении проблем глобализации. Сегодня сотни компаний из разных регионов мира и организации гражданского общества участвуют в Глобальном договоре. Фактически эта международная инициатива предлагает новый формат взаимодействия основных элементов мирового сообщества: государств, неправительственных организаций, транснациональных корпораций и международных общественных структур.
Значительный вклад в глобальное управление в рамках новой мировой системы вносят и региональные межправительственные организации. Эти организации являются механизмом сотрудничества стран-членов в разных областях общественной жизни, концентрирующим ресурсы стран-членов для достижения каких-либо общих целей. Косвенно поддерживая политическую глобализацию, региональные межправительственные организации способствуют формированию более эффективного глобального управления. Во-первых, наличие крупных региональных структур, объединяющих большие, средние и малые государства, облегчает достижение компромисса в процессе принятия решений на региональном, а затем и на глобальном уровне. Во-вторых, возрастают возможности опосредованного участия малых государств в глобальном управлении, повышаются их шансы на реализацию своих интересов [6, 2006]. В Арктике активно действуют следующие региональные организации северной направленности: Арктический Совет (1996), Совет государств Балтийского моря (1992) и Совет Баренцев/Евро арктического региона (1993), Совет Министров Северных стран (СМСС) (1971), Конференция парламентариев Арктического региона и Европейский Союз («Северное измерение»).
Арктический Совет (Arctic Council) был основан в 1996 году в Оттаве (Канада). В его состав вошли Канада, Дания, Финляндия, Норвегия, Россия, Швеция, США. Основное внимание Совета сосредоточено на обеспечении сотрудничества «в области охраны окружающей среды и обеспечения устойчивого развития приполярных районов» [22]. В целом Арктический Совет зарекомендовал себя как востребованную площадку для обсуждения актуальных проблем региона и защиты уникальной природы Арктики. «Однако в политическом плане Арктический совет долгое время пребывал в тени Совета Баренцева/ Евроарктического региона (СБЕР), поскольку его деятельность практически не выходила за рамки экологической проблематики, а политика государств региона не носила согласованного характера» [23]. Арктический Совет относится к категории межправительственных международных организаций. Часто исследователи сравнивают Арктический Совет с Северным Советом, но отличие второго состоит в том, что он был учрежден в 1952 году в качестве законодательного органа, координирующего сотрудничество парламентов и правительств Скандинавских стран.
Дискуссия о политикообразующей роли Арктического Совета с участием постоянных участников неарктических государств — Китая, Италии, Японии и Кореи, а также Европейской комиссии с созданием постоянного Секретариата Арктического Совета предлагается независимым международным научным комитетом «Управление в Арктике» [24]. Усиление управленческой роли Арктического Совета с таким расширенным составов напрямую связано с идеей справедливого распределения ресурсов, а также принципом «общего наследия Человечества» [25, 2010]. Такой сценарий также беспокоит американцев. Так, стратегический центр США по исследованиям стран Центральной и Восточной Европы предупреждают о том, что «если администрация Президента Барака Обамы выберет Арктический Совет, то, возможно, управлять Арктикой будут Европейский Союз и Китай. Но если администрация выберет пять прибрежных арктических стран, то нужно создать маленький секретариат и механизм урегулирования отношений между «арктической пятеркой» и Арктическим Советом» [26, 2010].
Роль регулирующего механизма на региональном уровне Арктическому Совету и Европейскому Союзу отводит Дания. В частности, в разработке и выполнении ограничения загрязнения окружающей среды в рамках Конвенции ООН по морскому праву, а также в регулировании рыбными запасами. Европейский Союз (ЕС) рассматривает Арктику, прежде всего, с позиций «изменения климата и международной безопасности» в рамках предполагаемой Европейской морской стратегии и Арктической политики Европейского Союза. Позже ЕС и его страны-члены, «контролирующие 40% мирового коммерческого судоходства», приводят конкретные позиции относительно «нового торгово-транспортного пути», а также свое беспокойство за «растущее мировое народонаселение, которое интересует их суверенные права на ресурсы» [27, 2011]. Позиция ЕС в Арктике, представляемая через участие в Арктическом Совете и расширение состава этой организации, предполагает поддержку идеи принятия специальных документов по Арктике, а также появления понятия не «арктическое управление» в составе пяти государств, омывающих Северный Ледовитый океан (модель А5), а «управление Арктикой»» в составе 8 государств-участников Арктического Совета (модель AS+), который может быть расширен за счет заинтересованных неарктических государств, международных объединений, а также крупных бизнес-структур [28, 2010]. Примеры международного управления в практике официальной дипломатии совместно с ООН у ЕС уже существуют. К примеру, миссии ООН в Косово, где «оперативные рамки миссии включали четыре «компонента»: полиция и судопроизводство под прямым руководством ООН, гражданская администрация под прямым руководством ООН, демократизация и организационное строительство под руководством Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), восстановление экономического развития — Европейским союзом (ЕС)» [29, с. 174]. Обеспокоенность европейской активностью подтолкнула «арктическую пятерку» делать усилия в сторону того, чтобы не было принято специального документа по Арктике во время встречи в Илуллисате в 2008 году и в Канаде в 2010 году.
В такой непростой ситуации идет обсуждение рекомендации рабочей группы Арктического Совета по оценке состояния Арктического морского судоходства (AMSA) [30, 2010]. Данный документ, несущий отраслевой характер, тоже универсален и может расширить список ранних международных организаций, существующих по профессиональному признаку. Рекомендация подробно рассматривает три направления — арктическую морскую безопасность, поддержку коренных народов и охрану окружающей среды, строительство арктической морской инфраструктуры. Конкретные предложения затрагивают многостороннюю стратегию Арктики. Например, принятие Полярного Кода Международной морской организацией по правилам устройства морских судов, оборудований, эксплуатации их в ледовых условиях; слежение перемещения за коммерческими судами Автоматизированной идентификационной системой (AIS), подписание соглашения по Предупреждению и предотвращению чрезвычайных ситуаций в Арктике в рамках Арктического Совета и др. В формировании данной стратегии приглашаются арктические страны, компании и общественно-частные партнерства. В списке партнеров уже сегодня входят транснациональный нефтегазовый сектор, частные страховые компании, участвующие в транспортировке, выдаче сертификатов, компании по строительстве судов, страны, имеющие опыт управления прибрежными территория и обладающие высокими технологиями, которые можно адаптировать на северных условиях и др. Этот блок реальной арктической политики при разумном государственном управлении может составить эффективный транснациональный управленческий механизм.
Следует подчеркнуть, что международные институты, обладающие определённой степенью наднациональности (как, например, Арктический Совет при поддержке Европейского Союза начнет разрабатывать эколого-экономические стандарты для региона Арктики), создают совершенно новую среду для взаимодействия государств, и, прежде всего, взаимодействия политического характера. Таким образом, в отличие от классических международных организаций, которые могут быть распущены, если интересы государств-членов изменяться, наднациональные институты представляют собой, помимо всего прочего, устойчивую форму политической интеграции государств. Здесь также необходимо отметить, что на современном этапе классических международных организаций как форм политического сотрудничества остаётся всё меньше, так как многие из них трансформируются в институты, ввиду накопленного в их рамках опыта взаимодействия государств-членов, утвердившихся механизмов и правовых основ такого взаимодействия. Речь идет о создании и практическом применении мирополитического инструментария на основе существующих институтов управления. Такой вариант глобального управления в современной научной литературе получил название «модель корпоративного управления», при которой «к коллективным усилиям государств по решению глобальных проблем и планированию глобального развития присоединятся и наиболее значимые частные акторы (крупнейшие транснациональные корпорации, международные неправительственные организации и др.)» [3]. Другими словами, тенденция последних лет сводится к тому, что под «глобальной управляемостью» [31, 2010] подразумевают не просто создание единого Мирового правительственного органа (Мировое правительство) или передача управленческих функций какому-либо одному актору (национальному государству или международной организации), а согласованную координацию действий всех ключевых элементов мировой системы. В итоге и формируется та самая транснациональная модель управления, направленная на согласование интересов большинства участников глобальных процессов (как государственных, так и негосударственных) и обеспечивающая предупреждение возможных структурных беспорядков и решение существующих проблем: модель «государство — бизнес — гражданское общество». В свое время именно эта модель была изучена в рамках неправительственной международной организации «Северный Форум» при активном участии Санкт-Петербурга [32, с. 154-156], признанного 27 регионами из 11 государств в качестве Центра северных территорий [33, с. 114].
Рассмотрев правительственный уровень транснациональной модели управления (сектор «государство») в Арктике, перейдем к неправительственным участникам. По мнению классиков транснационализма Дж. Ная и Р. Кеохейна, многообразие участников, видов и «каналов» взаимодействия между ними постепенно вытесняют государство из центра мирового общения, способствуют трансформации такого общения из «интернационального» (межгосударственного) в «транснациональное» (т. е. осуществляется помимо и без участия государств) [34, с. 229]. Распространение термина «глобальное гражданское общество» отражает объективно существующую реальность. В конце XX века действительно сформировалась «транснациональная» сфера общественного и политического участия, в которой группы граждан, общественные движения и индивиды вовлечены в диалог, дискуссии, обсуждения, конфронтацию и переговоры друг с другом, с правительствами и с бизнесом. Многие исследователи отмечают объективную потребность мировой политической системы XXI века в глобальном гражданском обществе. Так, например, Э. Флорини и П. Симмонс указывают на то, что «мир остро нуждается в том, кто бы действовал и выступал как «глобальная совесть» и представлял широкие общественные интересы, которые не всегда становятся предметом внимания конкретных территориальных государств или откровенно игнорируются ими» [35, с. 4]. В арсенале современных гражданских структур мощный информационный инструментарий: Интернет, глобальные СМИ. Для многих гражданских организаций — от незначительных объединений, созданных для решения мелких проблем, до крупных НПО — возможность доведения их информации непосредственно до населения посредством Интернета открыла новые пути влияния на глобальное общественное мнение и мобилизацию общественности в поддержку проводимых ими кампаний. В результате гражданские структуры современного демократического сообщества получили возможность прямо апеллировать к широкой мировой общественности, создав беспрецедентную в мировой истории транснациональную аудиторию. Другим важным преимуществом глобальных структур гражданского общества является его эффективность на глобальном уровне, благодаря узкой специализации их деятельности. Действительно, если мы посмотрим на проблемное поле какого-либо национального государства или крупной международной организации, то увидим широкий спектр проблем, требующих своего решения. Что же касается общественных структур, то, как правило, они направляют свою деятельность на решение конкретной задачи (например, одной из задач Всемирного фонда дикой природы в России является восстановление популяции амурского тигра). Кроме того, «такие организации в отличие от государства часто способны к широкой мобилизации общественности, эффективному привлечению экспертов, а также дополнительных финансовых и информационных ресурсов для решения проблемы» [36, с. 163].
Ярким примером эффективной деятельности некоммерческой структуры в Арктике является созданный в 1991 году Северный Форум (The Northern Forum), целью которого провозгласили улучшение качества жизни на Севере через сотрудничество правительств северных стран, а также поддержка устойчивого развития и осуществление инициатив в сфере социально- экономического сотрудничества между северными регионами [37]. По характеру Северный форум является некоммерческой международной организацией.
Кроме того, активную деятельность в регионе осуществляют следующие неправительственные организации: Всемирный фонд дикой природы, Международный арктический научный комитет, Консультативный комитет охраны морей, Всемирная Ассоциация оленеводов, Циркумполярный союз защиты, Международная Арктическая ассоциация социальных наук, Международный союз циркумполярного здоровья, Международная рабочая группа по делам коренных народов, Университет Арктики. Сфера деятельности этих структур в Арктике касается широкого круга вопросов: от охраны окружающей среды до внесения вклада в развитие научных знаний об Арктике.
НПО не являются единственными участниками международной общественной деятельности. По мнению итальянского исследователя А. Мартинелли, в число элементов современного гражданского общества входят: «транснациональные сообщества, транснациональные неправительственные организации, коллективные глобальные движения, сетевые группы по интересам, международных научные и профессиональные ассоциации, через которые индивиды достигают социальных и политических договоренностей на уровне всего мира» [17, с.7]. Эти акторы активно взаимодействуют с государственными структурами и международными организациями, а в будущем будут играть важную роль «в формировании будущего мирового общества и быть атрибутом демократического глобального управления (governance), взращивая интернациональное публичное пространство, широко разделяемые ценности, сознание общности человечества» [17].
Так, например, особое место в системе арктической транснациональной среды занимают коренные народы Севера и образованные ими общественные структуры. Сегодня в Арктике существуют международные организации стран и коренных этносов (например, Циркумполярная конференция иннуитов, Международная ассоциация алеутов, Совет саамов, Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, Арктический совет атабасканов, Международный совет гвичинов и др.). Вышеназванные объединения имеют официальный статус «постоянных членов» Арктического Совета и впервые в истории международных организаций вплотную включены в процесс принятия решений [38], что придает этой межправительственной организации своеобразную политическую уникальной и универсальность. Объединенные «стержневой основой циркумполярной цивилизации» они сохраняют механизмы «горизонтальных внутрицивилизационных взаимодействий в современной геокультуре, которая позволила создать устойчиво высокий уровень жизни в глобализирующихся условиях жизнеобеспечения» [39]. Более того, резкий переход от государственного патернализма к партнерским отношениям на разных уровнях вынуждает население Крайнего Севера брать на себя ответственность разрешать вопросы политического характера: от самоуправления и самообеспечения до налаживания взаимоотношений с государством, с частно-государственным и частным бизнесом. В этой связи поднимаются вопросы политической правосубъектности коренных народов при поддержке Декларации ООН о правах коренных народов, создан Постоянный Форум по данным вопросам.
Важную роль в регионе также играют различные транснациональные корпорации (ТНК). Экономическая составляющая на Севере как основополагающий уровень развития глобальных процессов предполагает концентрацию могущественных транснациональных корпораций на Севере. Общеизвестно, что ТНК меняет не только состав суверенных игроков на мировом рынке, но — постепенно — и институциональный облик мирового экономического пространства. Интерес к запасам нефти и газа Арктики, располагаемым на суше и на континентальных шельфах, становление российских транснациональных корпораций, «парадигма СПГ» США, обеспечение безопасности поставок и другие вопросы становятся объектом политической дискуссии ТНК, деловых финансовых экономических кругов. Эти тенденции с учетом участников обсуждения норвежской и транснациональной моделей развития разработки и добычи углеводородного сырья расширяют состав участников транснациональных связей в энергетической сфере и становятся ключевой в процессе регионостроительства в Арктике и на Севере. Приведем несколько примеров: 1) ОАО «Газпромнефть» и его дочерние предприятия на 1 декабря 2009 года обладали на пользование недрами 66 лицензиями в 9 регионах Российской Федерации, львиную долю которую составляют северные регионы; 2) Соглашение акционеров о создании Компании специального назначения «Штокман Девелопмент АГ» 21 февраля 2008 года с норвежским «СтатойлГидро» и французской компанией «Тоталь»; 3) Создание АО «Газум» в результате достижения договоренностей между «Газпромом» и «Фортумом» и подписание Договора о поставке природного газ в июле 1994 года и др.
Кроме того, активную деятельность в Арктике ведут такие финансовые учреждения, как Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР), Европейский инвестиционный банк (ЕИБ), Инвестиционный банк стран Северной Европы (ИБСЕ), Экологическая финансовая корпорация стран Северной Европы (ЭФКСЕ), Проектный фонд стран Северной Европы (ПФСЕ). Европейское инвестирование с привлечением международных финансовых институтов проводится в рамках Партнерства «Северное измерение» в области транспорта и логистики, в сфере энергоэффективности и возобновляемой энергии [40, с. 52-62].
Таким образом, исходя из постулата об уникальности арктического региона, Арктику следует рассматривать в качестве мировой экспериментальной базы для внедрения новой модели управления — транснациональной/мирополитической [41, с. 216]. Транснациональная модель управления направлена на согласование интересов большинства участников глобальных процессов (как государственных, так и негосударственных — транснациональных акторов), обеспечивающее предупреждение возможных структурных беспорядков и решение существующих проблем. Представляется возможным представить новую транснациональную модель управления как модель «государство — бизнес — гражданское общество». Исходя из этого, арктическая транснациональная модель включает в себя следующие элементы системы управления:
a) уровень «государство»: арктические страны, ООН, региональные международные правительственные организации (Арктический Совет и др.);
b) уровень «бизнес»: транснациональные корпорации «Газпром», «Норникель«, «Статойл«, BP, «Тоталь» и финансовые учреждения (Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР), Инвестиционный банк стран Северной Европы (ИБСЕ);
c) уровень «гражданское общество»: неправительственные организации (например, Северный форум, Всемирный фонд дикой природы и др.), арктическое сообщество ученых [42, с. 94-98], организации по правам коренных народов (например, Циркумполярная конференция инуитов и т. д.).
Данная модель просматривается в рамках концепции устойчивого развития Арктического региона [43, с. 462-473]. Отчасти подобная модель активно и весьма успешно реализуется ООН в рамках Глобального договора, в национальных и региональных проектах электронных правительств ряда государств и регионов (электронное правительство США, Франции, Великобритании, e-Europe и т. д.). Что касается методов управления, то в арсенале мировой политики сегодня уже сформировался достаточно богатый инструментарий, в числе которого как классические, так и новые методы, уже активно применяемые в Арктике:
a) согласование позиций национальных государств на двусторонней и многосторонней основе, классическая и электронная дипломатия, информационные войны и т. д. (национальные государства);
b) классическая и электронная дипломатия, интеграция, транснационализация и т. д. (международные организации);
c) диалоги, обсуждения, переговоры, культурный обмен, информационные технологии, Интернет, глобальные СМИ, гражданская дипломатия и т. д. (институты гражданского общества).
В результате авторам представляется возможным прогнозировать превращение Арктики в самостоятельную политическую единицу, а Россию, как обладательницу значительной ее территории, в страну-инициатора «глобального исторического проекта». Более того, считается, что наступает «век Арктики» [44], тогда, учитывая арктическое пространственное преимущество России, можно предположить о том, что XXI век может назваться «веком Арктической России». В этой связи, усилия России должны быть направлены на консолидацию международно-правовых интересов арктических государств, а также привлечение компаний, имеющих и желающих адаптировать безопасные технологии на уникальном регионе при всеобъемлющем контроле общественных движений. Такое управление станет справедливым политическим прорывом в реализации столь необходимого для всего человечества биоэнергетического резерва.
Литература:
1. Мельвиль А.Ю. Становление транснациональной политической среды и «волны» демократизации / А.Ю. Мельвиль // Современные международные отношения и мировая политика: Учебник для вузов / Отв. ред. А.В. Торкунов; МГИМО(У) МИД России. — М.: Просвещение, 2004. — С. 106-142.
2. Харлампьева Н.К. Формирование транснациональной среды мировой политики в Арктическом регионе // Пространство и время в мировой политике и международных отношениях: материалы 4 Конвента РАМИ. В 10 т. / под ред. А.Ю. Мельвиля; Рос. ассоциация междунар. исследований. — М.: МГИМО-Университет, 2007. Т. 6: Новые тенденции в мировой политике / под ред. B.C. Ягья, B.C. Денисенко. URL: http: //www.mgimo.ru/fileserver/books/rami4konvent/t6-kharlampieva.pdf.
3. Барабанов О.Н. Глобальное управление как тема для научного анализа. URL: http: //globalanti.risa.ru/reports.php?cat_id=31&doc_id= 13 (дата обращения 13.05.2010).
4. Даниленко В.И. Современный политологический словарь. М.: NOTA BENE, 2000.
5. Малаян Р.Э. Глобальное управление в XXI столетии: поиск оптимальной модели. // Мировая политика: вызовы и альтернативы. Сборник научных статей. МГИМО(У) МИД России. Каф. мировых полит. процессов / Под общ. ред. М.М. Лебедевой. Выпуск 1. М.: МГИМО, 2003. — С. 199.
6. Лебедева Т.П. Каким быть глобальному управлению? // Вестник Московского университета. Серия 21. Управление (государство и общество). 2006 г. — № 1.
7. Лагутина М.Л. Мировая политика как инструмент управления новой системой международных отношений // Вестник международных организаций. 2011. — № 1 (32).
8. Декларация и Программа действий Форума тысячелетия «Мы, народы: укрепление Организации Объединенных Наций в двадцать первом веке» URL: http://daccess-dds- ny.un.org/doc/UND0C/GEN/N00/600/75/PDF/N0060075.pdf?0penElement (дата обращения: 22.03.2010).
9. Васильева Н.А., Межевич Н.М. Философские аспекты мировой политики. СПб.: Изд- во С.-Петерб. ун-та, 2006. Ч. 2. — С. 11.
10. Сохранение Арктики. URL: http://council.gov.ru/files/ jour- nalsf/item20090915084225.pdf (дата обращения: 04.03.2010).
11. Putzel J. Globalization, Liberalization, and Prospects for the State // International Politic Science Review. 2005. Vol. 26. № 1. January. P. 13.
12. Арктическое окно Дании/Гренландии (1999 г.), проект Арктической стратегии Дании/Гренландии (2006 г.), Северное измерение внешней политики Канады (2000 г.), Заявление Канады по арктической внешней политике (2010 г), Стратегия Норвегии в северных регионах (2006 г.), Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу (2008 г.), Президентская директива «Арктическая региональная политика США» (2009 г.), Арктиче- екая дорожная карта США (2009), Арктическая политика Исландии (доклад, 2009 г.), Стратегия Финляндии в Арктическом регионе (2010 г.).
13. Conley H., Kraut J.U.S. Strategic Interests in the Arctic. An Assessment of Current Challenges and New Opportunities for Cooperation. A Report of the CSIS Europe Program. April, 2010.
14. Petersen N. The Arctic as a New Arena for Danish Foreign Policy: The Ilulissat Initiative and its Implications // Danish Foreign Policy Yearbook 2009. Danish Institute for International Studies. P. 35-46. URL: www.diisk.dk/sw82334.asp (дата обращения: 12.06.2010).
15. Харлампьева H.K. Арктика — новый регион мира // Известия Саратовского университета, 2011. Т. 11. вып. 1. Сер. Социология. Политика. — С. 97-101.
16. Илулиссатская Декларация. Конференция по Северному Ледовитому океану, Илулис- сат, Гренландия, 27-29 мая 2008 г. // Журнал «Арктическая идея/Arctic Idea». 2008, август. — С. 12-13.
17. Мартинелли А. Рынки, правительства и глобальное управление (Доклад XV Конгрессу. Часть 1) // Социологические исследования, 2003, № 1.
18. Устав Организации Объединенных Наций. URL: http://www.un.org/ russian/documen/basicdoc/charter.htm (дата обращения: 15.03.2010).
19. Куда бежать жителям Каира и Амстердама? 03.09.2009. URL: http://www.un.org /russian/news/fullstorynews.asp?NewsID=12193 (дата обращения: 25.02.2010).
20. Харлампьева Н.К. Арктическое сотрудничество: экологический фактор в становлении международных организаций / / Экология XXI века: наука, образование, средства массовой информации: Тез. докл. межд. конф. СПб, 2000. — С. 33-37.
21. Глобальный договор — клуб спонсоров планетарной политики. URL: http: / /old.computerra.ru/online/influence/14347/for_print.htm/.
22. Арктический Совет. Программа устойчивого развития. URL: http://www.sci.aha.ru/econ/A122a.htm (дата обращения: 21.02.2010).
23. Александров О.Б. Лабиринты арктической политики // Россия в глобальной политике. № 4, Июль-Август 2009. URL: http:/ /www.korabel.ru/news/comments /labirinti arkticheskoy politiki.html (дата обращения: 03.03.2010).
24. The Arctic Governance Project «Arctic Governance in Era of Transformative Change: Critical Questions, Governance Principles, Ways Forward». URL: www.arcticgovernance.org (дата обращения: 01.02.2011).
25. Харлампьева H.K. Арктическая парадигма в контексте универсальных идей // Север и Арктика в новой парадигме мирового развития. Лузинские чтения — 2010. Тезисы докладов V Международной научно-практической конференции, 8-10 апреля 2010 г. — Апатиты: Изд-во Кольского научного центра РАН. 2010.
26. Conley H., Kraut J.U.S. Strategic Interests in the Arctic. An Assessment of Current Challenges and New Opportunities for Cooperation. A Report of the CSIS Europe Program. April, 2010.
27. The European Union and the Arctic region. Communication from the Commission to the European Parliament and the Council, 2008: European Parliament resolution of 20 January 2011 on sustainable EU policy for the High North.
28. Харлампьева H.K. Управленческие инициативы вокруг региона Арктики // Материалы Международной научно-практической конференции «Инновации как фактор устойчивого развития Арктики», 24-27 ноября 2010 г., Салехард; Харлампьева Н.К. Арктика: идея «глобального управления» // Реальность этноса. Сборник статей по материалам XII Международной научно-практической конференции (Санкт-Петербург, 20-21 мая 2010 г.) / Под научн. Ред. И.Л. Набока: В 2-хч. — 4.I. — СПб: Изд-во РГПУ им. А.И. Герцена, 2010. — С. 96-98.
29. Харлампьева Н.К. Определение статуса Косово: роль международных институтов // Сборник материалов научно-практической конференции «Невские чтения», СПб: Изд- во НИЯК, 2008. — С. 174. 30. Considering a Roadmap Forward: The Arctic Marine Shipping Assessment. Workshop Report. University of the Arctic — Institute for Applied Circumpolar Policy, 2010.
31. Косов Ю.С Последнего саммита «Большой восьмерки» начался реальный отсчет XXI века. URL: http://www.ruskline.ru/news rl/2010/06/28/yurij kosov s poslednego sammita_bolshoj_vosmerki_nachalsya_realnyj_otschet_xxi_veka/ (дата обращения: 30. 08.2010).
32. Харлампьева Н.К. Развитие экономического сотрудничества между регионами- членами Северного Форума // Сборник выступлений и тезисов участников международной конференции «Проблемы и перспективы международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации. — Якутск, 2003. — С. 154-156.
33. Харлампьева Н.К. Роль Северо-Западного Федерального округа в формировании арктической политики / / Научные труды Северо-Западной академии государственной службы. СПб, 2010. — С. 114.
34. Кеохейн P.O., Най(мл.) Дж.С. Транснациональные отношения и мировая политика. (Введение) // Теория международных отношений: Хрестоматия / Под науч. ред. П.А. Цыганкова. М., 2002. — С. 229.
35. Florin A., Simmons P.J. What the World Needs Now? // Florini A. (ed.). The Third Force. The Rise of Transnational Civil Society. Washington, 2002. P. 4.
36. Степаненко В. Глобальное гражданское общество: концептуализации и посткоммунистические интерпретации // Социология: теория, методы, маркетинг. 2005. — № 2. — С. 163.
37. The Northern Forum. Mission & Structure. URL: http://www.northernforum. org/servlet/ content/mission.html (дата обращения: 05.03.2010).
38. Харлампьева Н.К. Коренные народы Севера в процессе глобализации // Мир коренных народов. Живая Арктика. — М., 2001. — № 5. — С. 8-12.
39. Циркумполярная цивилизация: геокультурный подход. URL: http: //arcticmuseum. com/index. php?q=l10.
40. Воронов К.В. Новый партнерский договор РФ-ЕС: североевропейский ракурс // Мировая экономика и международные отношения, 2007. — № 8. — С. 52-62.
41. Харлампьева Н.К., Лагутина М.Л. Международное сотрудничество в Арктике: эколого- политический аспект // Общество. Среда. Развитие. 2010. — № 3. — С. 216.
42. Харлампьева Н.К. Арктическое научно-исследовательское и образовательное пространство // Актуальные вопросы современного университетского образования: Материалы X Российско-Американской научно-практической конференции, 14-16 мая 2007 г. — СПб: Изд-во РГПУ им. А.И. Герцена, 2007. — С. 94-98.
43. Додин Д.А. Устойчивое развитие Арктики: проблемы и перспективы. СПб, 2005; Харлампьева Н.К. Арктический Совет: вопросы устойчивого развития и экологического менеджмента // Устойчивое развитие и экологический менеджмент. Вып. 1. Материалы международной конференции. — СПб.: СПбГУ, ВВМ. — 2005. — С. 462-473.
44. Young O.R. The Age of the Arctic. Foreign Policy. No. 61 (Winter, 1985-1986), pp. 160179.
Новости по теме «Борьба за Арктику»:
- Ученые предложили транснациональную модель арктического управления в XXI веке(http://www.regnum.ru/news/1452421.html)
- Александр Порцель: В споре о Шпицбергене точка не поставлена(http://www.regnum.ru/news/1451899.html)
- Эксперт об итогах арктического форума: Международные проекты в Арктике могут привести к неблагоприятным последствиям(http://www.regnum.ru/news/1451891.html)
- Проект «Борьба за Арктику»: О перспективах использования открытой модели инновационной деятельности в Арктике(http://www.regnum.ru/news/1451804.html)
- Мурманский губернатор: Наша область играет ключевую роль в качестве нового центра разработки морских месторождений в Арктике(http://www.regnum.ru/news/1450765.html)
