Политический журнал: В публичной сфере интерес Соединенных Штатов к Саудовской Аравии часто объясняется сырьевыми связями, сложившимися между двумя странами. Колоссальные запасы нефти, находящиеся в распоряжении Эр-Рияда, делают его одним из ведущих контрагентов Вашингтона в области поставок углеводородов, наряду с другими членами ОПЕК. Они же гарантируют и текущий уровень внимания, уделяемого Белым домом саудовской династии. Нефть заставляет американское руководство поддерживать с правящим домом ас-Саудов подчеркнуто конструктивные отношения, несмотря на его приверженность абсолютистскому правлению. Однако подобная «узкая» трактовка американо-саудовского взаимодействия едва ли способна объяснить всю полноту контактов, сложившихся между державами на протяжении последних нескольких десятков лет.
«Особые» отношения
Саудовская Аравия играет стратегическую роль в системе американских внешнеполитических координат. Отношения Вашингтона с Эр-Риядом имеют полное право называться «особыми», что ставит их в один ряд с американо-британскими, американо-австралийскими, американо-японскими или американо-израильскими отношениями. Саудовское королевство прочно вошло в когорту ключевых партнеров Белого дома, связи с которым определяют прочность глобальных внешнеполитических позиций США не только в экономической, но и военно-политической плоскости. Более того, по некоторым показателям Саудовская Аравия обладает для Америки даже более преференциальным статусом, чем такие традиционные союзники, как Соединенное Королевство или Австралия. Об этом свидетельствуют слова бывшего британского посла в США Кристофера Мейера, отмечавшего, что Эр-Рияд смог выстроить прочные механизмы влияния на американское политическое руководство, а через него на американскую внешнюю политику, обладавшие куда большей эффективностью, чем те, которыми располагал Лондон.
«Особость» американо-саудовских отношений не в последнюю очередь связана с политико-пространственным положением королевства. Занимая большую часть Аравийского полуострова, оно оказывает воздействие на политический климат Ближнего и Среднего Востока, Магриба, а также Африканского рога. Эр-Рияд занимает «командные высоты» среди стран исламского мира как в духовном, так и в идеологическом отношении. На саудовской территории расположены два главных священных мусульманских города – Мекка и Медина. Данное обстоятельство дает местному политическому руководству возможности для непрямого влияния на мотивации руководителей других исламских государств, в том числе и по вопросам их активности на международной арене. Наконец, нельзя сбрасывать со счетов и пресловутый «нефтяной» фактор, делающий Саудовскую Аравию одним из ведущих глобальных экономических лидеров (подтверждением чему является ее членство в «Большой двадцатке»). Эти обстоятельства предопределили внимание к королевству со стороны Соединенных Штатов, способствуя вхождению Эр-Рияда в число ближайших партнеров Белого дома.
Для американского истеблишмента Саудовская Аравия – ключевой региональный стабилизатор на пространстве Большого Ближнего Востока. Королевство выступает важным участником ближневосточного мирного урегулирования, содействуя продвижению выгодного США решения арабо-израильского конфликта. Эр-Рияд играет роль «мягкого» ограничителя региональных амбиций Ирана и Египта, сдерживая их активность в суннитских странах, воздействует на политическую обстановку в Пакистане, входит в число субъектов, ответственных за постконфликтную стабилизацию в Ираке и налаживание неофициальных контактов с афганским движением «Талибан». Показательно, что во всех случаях королевство ас-Саудов вовлечено в вопросы, имеющие стратегическое значение для Белого дома, что лишь усиливает его статус «особого» партнера Соединенных Штатов.
Ас-Сауды и администрация Обамы: игра по старым правилам
Взаимодействие между США и Саудовской Аравией носит системный характер. На него не оказывает ощутимого влияния регулярная смена американских администраций, часто исповедующих принципиально разные взгляды на внешнюю политику страны. Кабинет Барака Обамы в этом случае не исключение. Уже после официального начала срока своей легислатуры в январе 2009 года демократическая администрация (в лице государственного секретаря Хиллари Клинтон) дала понять, что не откажется от «особых» контактов с Эр-Риядом. Более того, в условиях очередного обострения ситуации между Израилем и палестинцами, а также на фоне начала вывода войск США из Ирака они позиционировались как центральные для всей политики Белого дома на Ближнем Востоке. Демонстрацией тесных и дружественных связей между странами стал визит Обамы в Саудовскую Аравию 3 июня, в ходе которого он провел переговоры с королем Абдаллой ибн Абдель Азизом.
Об уровне стабильности американо-саудовских связей говорит сохранение их структурно-функциональной специфики. Для отношений между Вашингтоном и Эр-Риядом традиционно характерны подчеркнутая непубличность, высокий уровень персонификации политического диалога, а также ограниченность числа субъектов, вовлеченных в процесс поддержания дипломатических контактов между странами. Все элементы формулы находят подтверждение во внешнеполитической практике кабинета Обамы уже в первый год его работы. Посещение американским лидером королевства было включено в план его июньского зарубежного турне в самый последний момент (26 мая). Поездка прошла в условиях ограниченного информационного освещения, оказавшись в тени визита Обамы в Египет и его каирской речи, обращенной к исламскому миру. В стратегической стадии планирования визита участвовали лишь три человека из «ближнего круга» президента – начальник аппарата Совета национальной безопасности (СНБ) Марк Липперт, заместитель помощника президента и директор СНБ по стратегическим коммуникациям Денис Макдоноу, а также помощник президента по вопросам внутренней безопасности Джон Бреннан, одно время возглавлявший резидентуру ЦРУ в Эр-Рияде. А на самих переговорах, прошедших неподалеку от саудовской столицы, помимо глав государств участвовало по два представителя каждой стороны. Таким образом, Белый дом обозначил ставку на установление персональных контактов между президентом и королем Абдаллой, которые своими личными политическими решениями должны определять направленность двустороннего взаимодействия.
Первый двусторонний контакт между ас-Саудами и Обамой прошел в режиме «ограниченного доступа», полностью соответствующего правилам, сложившимся в отношениях между Вашингтоном и Эр-Риядом. Демократический кабинет подтвердил, что не намерен менять модель «особого» диалога с королевством, во всяком случае по его форме. При этом сами переговоры зафиксировали, что двусторонние американо-саудовские контакты продолжают развиваться на «темной», неафишируемой стороне ближневосточной политики Соединенных Штатов. Подобная формула активности подразумевает помимо всего прочего превалирование неформальных консультаций с участием ограниченного пула лиц от американской администрации. За них отвечают преимущественно представители аппарата СНБ и Белого дома, а также сотрудники спецслужб, то есть персоны, деятельность которых не подлежит публичной огласке. Для таких ведомств, как Государственный департамент, они оставляют лишь техническую реализацию ранее согласованных и запущенных инициатив. Наглядным подтверждением этому является то, что с января по октябрь 2009 года официальный сегмент прямых двусторонних политических контактов между странами сводился к визиту Обамы в королевство, а также переговорам Клинтон с саудовским министром иностранных дел принцем Саудом аль-Фейсалом, которые прошли в Вашингтоне 31 июля. И это притом, что на протяжении всего обозначенного периода обе страны выступали в качестве ведущих посредников в урегулировании ближневосточного конфликта и активно участвовали в стабилизации ситуации в Пакистане и Афганистане.
Трудности диалога
Однако если по форме связи между Вашингтоном и Эр-Риядом сохранили свои традиционные черты, то по ряду содержательных моментов администрация Обамы предприняла усилия для их качественной трансформации. Белый дом продемонстрировал стремление более активно использовать Саудовскую Аравию в своей глобальной игре. Так, по тематике ближневосточного урегулирования королевству была отведена роль ключевого звена так называемого «Арабского центра» (в который входят также Иордания и Египет) – пула стран, выступающего главным противовесом расширению влияния Ирана в Палестине и одним из спонсоров администрации Махмуда Аббаса в Рамалле. При этом Белый дом продемонстрировал стремление добиться от Эр-Рияда уступок Израилю, в случае если Тель-Авив прекратит строительство поселений в Иерусалиме и на Западном берегу реки Иордан. Одновременно демократический кабинет попытался задействовать королевство и в системном сдерживании Тегерана на всем пространстве Большого Ближнего Востока.
Такая политика практически по всем составляющим не соответствовала интересам Эр-Рияда. В курсе Вашингтона превалировали завышенные ожидания относительно готовности Саудовской Аравии следовать новой американской внешнеполитической стратегии, учитывающей внутриполитические соображения Демократической партии, а не реальное положение дел на Ближнем Востоке. Это обстоятельство вызвало ощутимые трудности в диалоге между саудитами и руководством США. В частности, в ходе переговоров 3 июня Обама так и не смог достичь согласия Эр-Рияда на уступки израильской стороне со стороны «Арабского центра» в ответ на возможное свертывание программы строительства поселений. Не получил Белый дом и четкого ответа на вопрос об участии королевства в сценарии конфронтационного сдерживания иранской ядерной программы. По сути, переговоры с королем Абдаллой стали первым случаем во внешнеполитической практике действующего американского президента, когда он не смог добиться прогресса в двустороннем диалоге, используя силу своего личного убеждения. А именно на это делало ставку его окружение, формируя стратегию долгосрочной активности на саудовском треке.
Трудности в американо-саудовских отношениях свидетельствуют в пользу того, что администрация Обамы питала иллюзии относительно уровня вовлеченности Эр-Рияда в свои правила игры. «Особые» отношения между странами, в отличие от их британского аналога, не означают, что королевство готово поддерживать любую инициативу Белого дома, особенно такую, которая угрожает региональной и глобальной стабильности. Напротив, по многим вопросам ас-Сауды стремятся сохранить следование своим интересам, ориентируясь на поддержание стабильного диалога с собственными соседями. Красноречивым свидетельством такой позиции стало официальное заявление посольства Саудовской Аравии в США от 6 июля, в котором официально опровергалась информация о том, что королевство согласовало условия предоставления израильским ВВС своего воздушного пространства для атаки на ядерные объекты Ирана.
Текущее состояние контактов между Вашингтоном и Эр-Риядом говорит о том, что кабинет Обамы не смог до конца понять природу «лабиринтов» саудовской политики. Американская повестка дня не учитывала стремления королевства балансировать в довольно непростых условиях внешней среды, сложившихся на Среднем и Ближнем Востоке. В итоге в двусторонних отношениях если и не произошло серьезного сбоя, то сам процесс их поступательного развития затормозился. Стремление Белого дома переформатировать курс Эр-Рияда на «осторожное лидерство» в выгодном для себя ключе вызвало защитную реакцию королевства. Саудовская Аравия ограничила свое участие в ближневосточном урегулировании и поспешила отмежеваться от планов Вашингтона и Тель-Авива по силовому решению иранского вопроса. Следствия издержек такой политики США лежат на поверхности – добиться качественных сдвигов в арабо-израильском урегулировании не удалось, а диалог между Вашингтоном и Тегераном остался на уровне начала 2009 года.
Аравийские горизонты
В среднесрочной перспективе Соединенным Штатам предстоит пойти на корректировку своей линии поведения в диалоге с Саудовской Аравией. Ставка при этом будет сделана на оптимизацию содержательной стороны двусторонних контактов с целью их приведения к традиционному знаменателю, существующему в отношениях между странами. Необходимость реализации подобного сценария продиктована самим фактом «особого» взаимодействия, существующего по линии Вашингтон–Эр-Рияд, а также интересами Белого дома на Ближнем Востоке. Если администрация Обамы хочет сохранить конструктивный диалог с королевством и одновременно добиться прогресса в решении конфликта между арабами и израильтянами, ей придется пойти на смещение акцентов в диалоге с ас-Саудами. В частности, весьма вероятно, что демократический кабинет откажется от одностороннего «продавливания» своей повестки дня по Израилю и Ирану и вернется к поддержке умеренной региональной игры королевства.
В пользу трансформации императивов саудовской политики США свидетельствуют кадровые перестановки, состоявшиеся в американской администрации. Так, 25 июня СНБ распространил информацию о переводе Денниса Росса с поста специального советника государственного секретаря по Персидскому заливу и Юго-Восточной Азии на должность специального помощника президента и старшего директора СНБ по Центральному региону. В новой должности он будет отвечать за американскую политику на Ближнем Востоке, в регионе Персидского залива, Афганистане, Пакистане и Южной Азии. Назначение Росса стало не только первым кадровым изменением в структуре действующего демократического кабинета с момента начала срока его легислатуры, но и шагом, направленным на усиление ближневосточного пула игроков, входящих в «ближний круг» президента. Тем самым Белый дом дал понять, что рассчитывает на оптимизацию своего диалога с Эр-Риядом. Росс – специалист по ближневосточной проблематике, однако, учитывая тот факт, что процесс арабо-израильского урегулирования курируется Джорджем Митчеллом, занимающим пост специального посланника, следует полагать, что свои усилия он сосредоточит на развитии контактов с Саудовской Аравией и решении иранской проблемы.
Назначение Росса преследует своей целью преодоление текущих издержек, сложившихся во взаимодействии между Вашингтоном и Эр-Риядом, за счет прагматизации двусторонних контактов. Старший директор СНБ с большей долей вероятности сосредоточит свои усилия на вовлечении Саудовской Аравии в реализацию американской политики на пространстве Большого Ближнего Востока. Однако такая линия активности в отличие от практики первой половины 2009 г. будет построена на более очевидных компенсационных активах, выдвигаемых американской стороной. Главный из них может сводиться к поддержке расширения регионального влияния Эр-Рияда.
Свою роль в определении новых горизонтов в американской аравийской политике способен сыграть и посол США в королевстве. Несмотря на то, что «особые» отношения между странами традиционно строились вокруг активности саудовского посла в Вашингтоне, а не наоборот, необходимость оптимизации двустороннего диалога требует от демократического кабинета использования всех имеющихся в его распоряжении структурных возможностей. В силу этого персональная ответственность Джеймса Смита (представляет американские интересы в Эр-Рияде с 16 сентября 2009 г.) за поддержание оперативных контактов с ас-Саудами может серьезно возрасти.
Основным ограничителем на пути преодоления трудностей в американо-саудовском «особом» взаимодействии остается нежелание Эр-Рияда проявлять активность в решении региональных проблем. Так, Саудовская Аравия до середины 2006 г. избегала прямой вовлеченности в иракский конфликт. До 2009 г. Эр-Рияд не предпринимал реальных попыток и в деле урегулирования конфликта между «Хамас» и «Фатх». Сохранение такой линии активности ас-Саудов способно ограничить потенциальные усилия кабинета Обамы.
Многоуровневая игра с несколькими переменными
Сложность взаимодействия между Соединенными Штатами и Саудовской Аравией открывает возможности для расширения связей с Эр-Риядом других мировых держав. Свою роль в этом процессе играет и стремление самих Саудитов избегать чрезмерной зависимости от США. Королевская семья пытается уравновешивать ее более широкой системой связей на международной арене. В результате внешняя политика королевства постоянно поддерживается в режиме многосторонней игры с несколькими переменными. Помимо Америки в ней находится место и другим субъектам, представляющим как Запад, так и Восток. Причем наиболее весомые шансы для того, чтобы добиться максимальной капитализации от такой игры уже в среднесрочной перспективе, имеют Россия и Великобритания.
Москва, несмотря на серию непрямых столкновений с Эр-Риядом в Афганистане и на Северном Кавказе, все чаще рассматривается саудовским руководством как перспективный партнер в политической, экономической и оборонной плоскостях. Для аравийского королевства РФ – один из преференциальных субъектов, способных не только уравновесить диалог с Америкой, но и качественно усилить диверсификацию внешней политики страны. В пользу этого свидетельствуют переговоры о приобретении королевством (90% оружейного рынка которого занято европейскими и американскими поставщиками) российских систем вооружения на сумму в 2 млрд долларов (должны завершиться до конца 2009 г.). О степени «совпадения интересов» двух стран говорит и то, что обе они (вместе с КНР, Францией и Японией), по сведениям британских СМИ, входят в число субъектов, намеревающихся отказаться от долларов в торговле нефтью. Наконец, нельзя оставить без внимания и появление информации о попытке некоторых представителей династии ас-Саудов (в частности, принца Бандара ибн Султана, занимающего пост генерального секретаря Совета национальной безопасности королевства) летом 2009 г. добиться при поддержке спецслужб переориентации внешней и экономической политики Эр-Рияда на Москву (по другой версии данная группа пыталась сместить с трона короля Абдаллу, чтобы возвести на него кронпринца Султана ибн Абдель Азиза – отца Бандара). Данные факты говорят о том, что на Аравийском полуострове все более явно воспринимают РФ как своего потенциального партнера.
На этом фоне партнерские связи между Саудовской Аравией и Великобританией имеют более содержательный бэкграунд. Лондон играл важную роль для внешней и внутренней политики Эр-Рияда с момента становления третьего Саудовского государства в 1920-х годах. Свой преференциальный статус он сохранил и поныне. Великобритания входит в число ведущих контрагентов королевства в политической, военно-технической и торгово-экономической плоскости. Ее компании играют важную роль на оборонном и нефтяном рынке страны. При этом в отличие от США связи Соединенного Королевства с ас-Саудами определяются не столько активностью саудовского посла в Лондоне, сколько британского в Эр-Рияде. Эндрю Грин, Дерек Пламби, Шерард Купер-Коулз, последовательно занимавшие этот пост с 1996-го по 2006 г., равно как и их нынешний преемник Уильям Пэти (работающий в саудовской столице уже третий год), – субъекты, внесшие весомый вклад в определение вектора развития современных британо-саудовских отношений.
Непоследовательный диалог между Эр-Риядом и Вашингтоном, отягченный непродуктивностью усилий «Арабского центра» в процессе ближневосточного мирного урегулирования – шанс для усиления позиций Великобритании. Причем в отличие от других игроков Лондону не нужно изобретать что-то принципиально новое. Достаточно сделать ставку на последовательное наращивание уже сложившихся предметных треков взаимодействия с Эр-Риядом (в том числе и в сфере военно-технического сотрудничества – ВТС), дополнив их поддержанием активного политического диалога с ведущими группировками внутри династии ас-Саудов. В этом случае у британцев появится еще один шанс продемонстрировать эффективность формулы «ударить сильнее своих возможностей», сформулированной главой Форин оффис в консервативных кабинетах Маргарет Тэтчер и Джона Мэйджора Дугласом Хардом.
Содействовать этому способна и запутанность ситуации с наследниками 85-летнего Абдаллы. Официально кронпринцем является Султан, сводный брат Абдаллы по отцу, занимающий посты первого заместителя премьер-министра (пост главы правительства занимает сам король) и министра обороны. Он придерживается проамериканских позиций и является формальным лидером «американской группы» в королевском доме. Однако Султану уже 83 года, плюс он сильно болеет и подолгу отсутствует в королевстве. Далеко не случайно, что в этих условиях Абдалла был вынужден назначить в марте 2009 г. на пост второго заместителя премьер-министра принца Найефа ибн Абдель Азиза, являющегося также министром внутренних дел. Найефу 76 лет, и он консолидирует вокруг себя консервативную часть саудовских элит, сдержанно относясь к диалогу с США. Среди его сторонников – заместитель министра обороны, сын Султана принц Халид ибн Султан, фактически исполняющий ныне обязанности главы оборонного ведомства, и собственный сын, принц Мухаммед ибн Найеф, помощник министра внутренних дел.
Весьма вероятно, что после непродолжительного правления Султана (если такое вообще будет иметь место) именно Найеф придет к власти (об этом говорит его назначение вторым замом премьера). В этой ситуации у Лондона появятся приоритетные возможности для последовательного расширения связей с Эр-Риядом. Традиционная рациональность британской внешней политики (особенно в том случае, если проводить ее будут не лейбористы, а консерваторы во главе с Давидом Кэмероном, имеющие неплохие шансы для того, чтобы выиграть парламентские выборы в 2010 г.) в состоянии создать условия для стабильного партнерства между Соединенным Королевством и саудовскими консерваторами. Способствовать этому будет и скептическое отношение Вашингтона к пулу Найефа. Американские политические и экспертные элиты негативно настроены к взглядам саудовского министра внутренних дел, считая, что позитивных сдвигов его вероятное правление для развития «особых» отношений не принесет. Подтверждением подобной позиции являются слова бывшего посла США в Саудовской Аравии Роберта Джордана (занимал этот пост в 2001 – 2003 гг.). Еще в 2003 г. он заявил, что наиболее приемлемым для Вашингтона был сценарий, в результате которого трон перешел бы к нынешнему министру иностранных дел страны принцу Сауду аль-Фейсалу (один из лидеров проамериканского блока, наряду с принцем Мукраном ибн Абдель Азизом, возглавляющим службу общей разведки королевства), минуя и Султана, и Найефа. Такая ситуация создает для Великобритании дополнительный «коридор возможностей» в диалоге с «группой консерваторов» внутри правящего дома ас-Саудов в случае ее прихода к власти.
Возможности России для использования структурного соперничества внутри саудовских элит намного скромней. Москва не располагает пулом системных партнеров среди принцев, а пытается поддерживать тактическое взаимодействие с некоторыми из них, ориентируясь на смену политической конъюнктуры внутри королевства. Так, интерес к развитию контактов с РФ в последнее время демонстрирует ряд влиятельных представителей «американской группы». Речь идет о наследном принце Султане и его сыне принце Бандаре, который с 1983-го по 2005 г. работал послом Саудовской Аравии в США и являлся одним из ведущих архитекторов современных американо-саудовских «особых» отношений. Показательно, что теперь Бандар фигурирует в качестве вероятного участника заговора против Абдаллы с целью смены вектора саудовской внешней политики. Связано изменение мотиваций «американцев» со стремлением ограничить существующую зависимость Эр-Рияда от Вашингтона и добиться выстраивания более диверсифицированного курса активности королевства на мировой арене. Весьма вероятно, что Россия в понимании этой группы выступает в качестве субъекта, способного обеспечить многовекторность внешнеполитического курса Саудовской Аравии на основе конструктивного двустороннего взаимодействия в оборонной и энергетической сфере.
Максим МИНАЕВ — кандидат политических наук, ведущий эксперт Центра политической конъюнктуры
Адрес публикации: http://www.politjournal.ru/index?action=Articles&dirid=40&tek=8677&issue=228
Комментарии