Формирование универсальной концепции «эффективной многосторонности» требует начала диалога о том, что собой представляет «эффективная многосторонность» на самом деле, не только с большими силами, но и со всем международным сообществомРаймон Арон однажды приехал в Лиссабон, чтобы принять участие в ряде конференций и дать несколько интервью. Это было в 1980 г,, задолго до того, как Гласность и Перестройка внезапно появились в лексиконе международных отношений – в то время, когда мир всё ещё отходил от первого нефтяного кризиса. Арон выступил с выдающейся речью о новых проблемах международной системы. Уже тогда Арон утверждал, что биполярная система, казавшаяся тогда бессмертной, вскоре не будет в состоянии обеспечивать приемлемую основу интерпретации мировых конфликтов, что две суперсилы не смогут бесконечно сдерживать – не говоря уже о том, чтобы решать – «периферийные» кризисы и войны, такие как ирано-иракская, которая тогда только началась. Он дал понять, что энергетическая зависимость, особенно – зависимость от нефти, lesangdesmachines, была, по его мнению, слишком велика.
После 1989 г. было предложено множество теорий, трактовавших эпоху, наступившую после «Холодной войны», пытавшихся объяснить все аспекты реальности международных отношений экономикой. Большинство этих упрощенческих объяснений пользовалось недолгой популярностью, изредка пересекаясь и расходясь друг с другом. Теории развивались: от тех, которые исходили из интерпретации силы (например, идея мировой гегемонии одной суперсилы) – к основанной на идеологии теории «конца истории» – которая включает в себя экономический вариант, утверждающий, что глобализация уничтожит любую альтернативу неолиберализму, затем – к неоконсерваторской доктрине одностороннего военного господства, провозглашающей неизбежную победу Марса. Это было отражено на Юге мессианскими теориями, которые были в равной степени идеологически окрашены. Тогда понятия, связанные с культурой, позволили им возникнуть, вдохновлённые доктриной «Столкновения цивилизаций», которая пытается объяснить конфликт культурными различиями, предлагая антагонистическую парадигму – демократия против недемократии, в которой первой является монополия Запада.
Как показывает XXI век, мир гораздо более сложен, чем Раймон Арон мог предполагать тридцать лет назад. Ни одна из этих теорий не подтвердилась историей, которая упорно отказывается заканчиваться. При этом, теперь есть значительно большее количество акторов (отличающихся от традиционных – т.е. от наций и государств), которые формируют мировую систему, и по сравнению с ними даже суперсилы уже не так мощны и влиятельны, как были раньше. Всемирная взаимозависимость – то, что сейчас принято называть «глобализацией» – позволила появиться ряду сетей, от защитников прав человека до организованной преступности, усиливая ощущение, что глобальный мир плюралистичен.
Для того чтобы оставаться верным самому себе, своей уже сформированной цели создания лучшего мира, ЕС необходимо чётко и ясно понимать сложный современный политический ландшафт, в котором он сам является важным игроком. Европейскому Союзу необходимо установить действительно глобальные перспективы, отражающие его действительно огромное разнообразие и отвечающие ожиданиям ЕС во всём мире. Это – необходимое условие для многостороннего порядка, способного справляться с планетарными вызовами и предотвращать возникновение опасных поляризационных трещин.
Рождающаяся многополярность
После падения Берлинской стены одной из наиболее часто встречавшихся тем для обсуждения в учёной среде стал поиск парадигмы, которая бы охватывала оба способа распределения власти между государствами и другими игроками международных отношений, а также неразрешённые к тому времени конфликты, которые возникли тогда или остались со времени «Холодной войны». Эти дебаты сплетены, а иногда – неразличимы с обсуждением форм управления миром, наиболее подходящих для защиты мира и безопасности, и обращаются к крупнейшим вызовам, направленным против человечества.
То, что многополярный мир возникнет из пепла «Холодной войны», при этом отвергая всё чаще подвергаемое сомнению превосходство Америки, было ясно ещё Полу Кеннеди , который сконструировал мир, стоящий на четырёх колоннах экономической мощи Соединённых Штатов, Европейского Союза, Японии и Китая, при этом России отводилось особое место, благодаря её стратегическому арсеналу, обеспечивающий ей статус «ядерной суперсилы».
В эйфорических 90-х гг. мощь и превосходство Соединённых Штатов, однако, ещё не оспаривались, во всяком случае, при сравнении с возможными конкурентами. «Сверхсила» Америки, по выражению Юбера Ведрина в конце эры Клинтона, была всё ещё способна управлять «однополярным» миром при помощи того, что было позже названо «мягкой гегемонией» .Этот редкий и исключительный момент, который длился в течение большей части времени правления Джорджа Буша-старшего и Билла Клинтона, существовал в одно время с новой волной регионализма, распространившегося в каждый уголок мира, и в которую Соединённые Штаты были также вовлечены, хотя и исходя из своих собственных соображений. Многие учёные и политики полагали тогда, что наступает эра мировой системы, чьей основой становятся региональные группировки большего или меньшего размера, сформированные приблизительно по образцу Европейского Союза. В наиболее новаторских на сегодняшний день исследованиях Джозеф Най убедительно доказывает, что вне экономической и военной мощи, в информационный век, «soft power» – сила очарования, способность вызывать симпатию у других – более важна в структуре компонентов государственной власти . Военная мощь, основной инструмент биполярного мира, больше не является тем определяющим фактором в обеспечении гегемонии и доминирования.
Что является новым и характерным для XXI в., так это растущее осознание того, что мы живём в многополярном мире, хотя при этом и очень по-разному понимается то, как сила – как «soft», так и «hard» – распределена в мире. Эра, наступившая после «Холодной войны» входит в фазу, которая характеризуется появлением новых глобальных игроков, активных далеко за пределами своих границ. В действующей международной системе американской «hard power» и европейской «soft power» больше недостаточно для противостояния большинству глобальных проблем, даже в сфере мира и безопасности, при этом необходимость в сбалансированных решениях этих проблем остаётся.
Термин «многополярность», таким образом, обращается к разнообразию глобальных акторов, ограничивающих мощность американской суперсилы, и суперсилы других «полюсов», таких как ЕС. Если говорить конкретнее, он обращается к росту Китая и усиливающейся Индии, к возрождению России и увеличению важности таких игроков как Бразилия – особенно в сфере международной торговли. В Бразилии, которая относится к государствам огромного размера, принято считать, что её статус глобальной державы обусловливается её способностью возглавить объединённую Южную Америку.
Доля мировых богатств Соединённых Штатов уверенно снижается. Что более важно, это происходит параллельно процессу отрицания привлекательности американской модели – феномену, который стал особенно очевидным после вторжения в Ирак в 2003 г. Это сопровождалось явной эрозией американской репутации блюстителей прав человека, которая символизировалась в глазах всего мира самоуправными арестами и бесчеловечным обращением подозреваемых в тюрьме Гуантанамо. Объективная оценка позиции мировой общественности демонстрирует устойчивый спад одобрения действий Соединённых Штатов среди европейцев и, конечно, во многих других частях света, и показывает, что это напрямую связано с протестами против политики Соединённых Штатов и их использования силы (те же данные указывают также на то, что это лишь незначительно влияет на отношение к американцам как таковым). The Pew Global Survey выяснил, что после войны в Ираке имидж Соединённых Штатов ухудшился практически везде. Он остаётся «ужасным в большинстве мусульманских стран на Ближнем Востоке и в Азии, и продолжает ухудшаться в обществах стран, относящихся к старейшим союзникам Америки. Если обратиться к цифрам, благосклонное отношение к Соединённым Штатам в Турции упало до однозначного числа (9%) и снизилось до 15% в Пакистане. В настоящее время только 30% немцев положительно относится к Соединённым Штатам – по сравнению с 42% ещё только два года назад, а в Великобритании и Канаде положительные рейтинги падают ещё ниже ». Будучи преимущественно связанным с политикой, отношение к Соединённым Штатам может, конечно, резко измениться во время правления Обамы.
Если измерять силу основных мировых игроков просто долей ВВП в паритете покупательной силы (ППП), к ним относятся следующие: Европейский Союз (21,95%), Соединённые Штаты (21,06%), Китай (10,7%), Япония (6,57%), Индия (6,17%), Россия (2,69%) и Бразилия (2,58%). Асимметрия богатства и экономической мощи, особенно с учётом количества населения, бросается в глаза . Если рассматривать возможности военной и стратегической мощи, Соединённый Штаты, однако, всё ещё уверенно лидируют – хотя пределы военной мощи Соединённых Штатов и начали становиться видными перед вторжением в Ирак. Из укрепляющихся мировых сил Китай был особенно заметен в последние несколько лет в наращивании военной мощи. В 2006 г. военные расходы Китай составляли 49,5 миллиардов долларов, что на 11,7% больше, чем годом ранее, когда они превысили вдвое данные за 2000 г . Министерство обороны Соединённых Штатов оценивает расходы Китая, связанные с вооружениями за 2007 г. примерно в 97-139 миллиардов долларов . Это, однако, всё-таки скромная сумма по сравнению с данными по Соединённым Штатам (более 528 миллиардов долларов в 2006 г., что составляет почти половину мировых) и общими данными обороны ЕС, на которую потрачено 250 миллиардов долларов. В 2006 г. расходы остальных основных мировых сил составляли: 43,7 миллиардов долларов в Японии, 37,7 миллиардов долларов в России, 23,9 миллиардов долларов в Индии и 13,4 миллиардов долларов в Бразилии.
Исследования расстановки сил в современном мире, основанные на сравнении военной мощи – основа однополярной и биполярной доктрин – во всех отношениях плохо адаптированы к миру, в котором доминирует экономическая глобализация, информационное общество и зарождающееся публичное пространство на региональном и глобальном уровнях, что дополнительно морально усиливает международное гуманитарное право. Таким образом, «глобальные» ограничения накладываются на использование военной силы, которая и так уже строго контролируется внутренним общественным мнением, враждебным к высылке военных сил на крупномасштабные войны за границу.
Интеграция в мировую систему, вместе со статусом мировой силы, включая ключевой аспект диктовки повестки дня, сегодня основываются не только на военной силе и возможности ею воспользоваться, но в большей степени – на возможности содействовать устойчивому развитию человечества. Это ставит государства перед необходимостью соотносить собственное стремление к обретению статуса мировой державы с требованиями взаимозависимости и с важностью элементов «soft power». Роберт Каган смеялся над силой Европы , ошибочно принимая предпочтения ЕС принципов многосторонних отношений и «soft power» за слабость. Как бы то ни было, как заметил Пьер Хасснер, хотя Каган определённо прав в том, что оценивал действующую военную мощь и возможности Соединённых Штатов значительно выше, чем таковые ЕС, он ошибся в том, что определял лидерство и могущество через военную мощь и готовность применить её без остатка, «как грустно и более чем убедительно показала суровая действительность – начиная с Афганистана и заканчивая Ливаном и Ираком».
Развитие с сознанием необходимости защиты прав человека сквозь границы, сопровождавшееся экономической и технологической глобализацией, вместе с требованиями защиты окружающей среды и согласием с принципами многосторонности международного поведения, стало основой популярности европейской модели. Общая привлекательность социальной модели вместе с экономической мощью дают Европе огромные возможности «soft power». Европа всё ещё продолжает набирать вес на международной арене. Двух атрибутов власти по Джозефу Наю , которыми обладают Соединённые Штаты и которые будут необходимы Европе в случае, если она собирается действовать решительно при решении серьёзных международных проблем, ей всё ещё не хватает – единства и военной мощи. При этом если рассматривать общий эффект этих атрибутов власти, среди которых привлекательность модели, ценности и публичная дипломатия, включая многосторонний уровень, представляют собой важные величины, становится очевидным, что ЕС является мировым игроком на тех же основаниях, что и остальные.
Европейский Союз: «рассеянная» опора глобальной системы
Европейский Союз, безусловно, является мировым игроком, но точное определение его роли выходит за рамки традиционных понятий. ЕС, с точки зрения его уникальности, нельзя прямо сравнить с любым другим мировым игроком. Как и у других, его сила в то же время представляет собой то, как эта сила и рамки её применения понимается другими игроками. Вне всяких сомнений, ЕС до сих пор страдает от нехватки признания в качестве политического актора, при этом пользуясь полным набором традиционных атрибутов власти. Он часто игнорируется как всего лишь «беззубая» гражданская сила и, наоборот, обличается как традиционная суперсила, благодаря тому, что отваживается на расширение пространства своей безопасности при помощи своих структур Общей внешней политики и политики безопасности/Европейской политики по обороне и безопасности. Эти образования в то же время часто становятся причиной тому, что ЕС часто рассматривается как безопасная сила, и проблема здесь в том, что он воспринимается как структурно слабая сила во благо. Строго обратное происходит, когда ЕС обвиняется в том, что он прибегает к позиции силы в политике, при этом, не внушая достаточного почтения и уважения. Это, несомненно, один из парадоксов попыток ЕС положить начало эффективной политики многосторонности. Парадокс усугубляется признанием (ещё не осуществлённым самим ЕС) того, что Союз одновременно является и большой частью, и незаменимым творцом мирового порядка.
Внутренние дебаты по поводу Европейской мощи(Europepuissance) или Экономической Европы (Europeaspace) не могут охватить весь потенциал ЕС в мировой системе. ЕС никогда не станет военным «полюсом» вместо Соединённых Штатов – не столько потому, что не обладает для этого необходимой мощью и способностью ей воспользоваться, сколько потому, что не захочет. Не регрессирует он и обратно к «широкому рыночному пространству», как было до Общей внешней политики и политики безопасности, не будет ограничиваться скромной ролью лидирующего экономического игрока, лишённого даже полной силы гражданской власти. Так как континентальная экспансия через расширение ЕС усовершенствована, а потенциал глобального мира полностью реализован и эксплуатируется, эти во многом бессмысленные дебаты будут постепенно сворачиваться, и ЕС чётко и последовательно станет утверждать свою международную идентичность – уже не в контрасте и не бок о бок с Соединёнными Штатами, а по отношению ко множеству основных международных игроков.
Это будет достигнуто, однако, при том неблагоприятном контексте, что высказанные в 1990 г. надежды и прогнозы, что модель глубокой интеграции Европейского Союза будет перенята на других континентах, всё ещё не оправдались. Мы ближе к миру власти, чем к миру регионов: это то, что слово «многополярность» на самом деле означает сегодня. После того как новые силы возникли, их стремление обрести большее влияние в мире также увеличилось, часто – в ущерб попыткам добиться региональной интеграции. При этом такое положение вещей сосуществует в сегодняшнем «глобальном» мире, в век взаимозависимости, с общим осознанием того, что к огромному – большему, чем когда-либо – числу тем в так называемой глобальной повестке дня можно обращаться только через общие – всемирные – усилия, предусматривающие международные стандарты и глобальное управление.
Союз искренне заинтересован в том, чтобы играть значительную глобальную роль. Его интеграционная модель представляет собой наиболее прогрессивную форму многосторонности, и его опыт наделяет её глобальной целью. Природа Союза такова, что его выживание зависит от развития международной системы, основанной на нормах и правилах. При повторении системы Баланса сил, сколько времени понадобилось бы ЕС, чтобы развалиться под давлением столкнувшихся однополярных систем? Утомительные разногласия по поводу Ирака и – в меньшей степени – по поводу Косово и Палестины, это наглядно показывают. В глобальной системе, управляемой нормами и правилами, Союз может играть главную роль в преследовании собственных интересов и, тем самым, позволяя избегать основанной на силе системы, при которой он может добиться немногим больше, чем дополнительная роль при Соединённых Штатах. К тому же современная международная ситуация, в которой вопросы развития превалируют над основными соображениями новых глобальных сил, соотносится с природой гражданской власти ЕС и является благоприятной для того, чтобы он выступил более уверено в роли мирового лидера.
Новые глобальные акторы воспринимают ЕС по-разному. Для некоторых – как, например, для Китая и Бразилии – Союз представляется глобальным политическим актором, чья важность выходит за рамки сферы торговли. Бразилия и Китай, исходя из разных соображений, приветствуют Европу, играющую более инициативную роль в международных отношениях, обеспечивая большую сбалансированность и альтернативу слишком уж особенным отношениям с Соединёнными Штатами. Тем не менее, оба предпочитают видеть в Союзе в первую очередь и в большей степени экономическую силу, и, следовательно, союзника в продвижении целей, связанных с экономическим развитием – несмотря на то, что разногласия между Союзом и его партнёрами с Юга в рамках ВТО являются общеизвестными.
Политическая элита Китая рассматривает Европейский Союз как основную политическую силу и привлекательного партнёра, особенно в вопросах сотрудничества в сферах науки и технологий, и поэтому – как основного партнёра на пути к достижению прославляемой цели «мирного строительства Китая» через экономическое развитие. Бразилия, внешняя политика которой традиционно считается двигателем экономического развития, также рассматривает Союз как очень важного экономического партнёра и ресурс, стимулирующий развитие региональной интеграции. Индия, где среди внешнеполитических элит принято воспринимать Союз в основном как торгового игрока, довольно скептично относится к предполагаемой возможности ЕС играть значимую роль в политике и безопасности, особенно когда речь идёт об Азии. Взгляды на Европейский Союз российского правительства, задумывающегося о статусе России как европейской силы, довольно неоднозначны. ЕС, несомненно, является высоко ценимым экономическим партнёром, особенно если речь идёт об энергетическом секторе, в котором взаимозависимость между Россией и остальной Европой возрастает. Москва, однако, не вполне довольна идеей ЕС играть более значимую политическую роль в общем соседстве. Так как это рассматривается как угроза собственным амбициям российским правительством, оно перестало рассматривать ЕС как действительно мягкую силу, и уже не приветствует развитие ЕС в качестве полноценного международного актора в сфере безопасности.
Другая сложность, возникающая в рамках внешнего восприятия ЕС – то, что его часто путают (в лучшую сторону или в худшую) с его странами-членами, бывшими колониальными империями, в частности. Сильная национальная идентичность ряда европейских сил одновременно и стесняет, и усиливает ЕС как международного актора. Тесные двусторонние связи играют роль посредника идентификации для третьих стран в контактах с Европейским Союзом. Это было действительно так со странами Латинской Америки, когда Португалия и Испания вошли в Европейское Сообщество. Как бы то ни было, внешнеполитические инициативы отдельных государств-членов, выбивающиеся из мейнстрима ЕС, могут негативно отразиться на ЕС в целом. Это, в частности, можно сказать о вопросах мира и безопасности, разногласия в которых наиболее негативно влияют на международную идентичность ЕС и на то, как она воспринимается остальными.
Для ЕС сейчас крайне актуален тот факт, что «внутреннее» является не в меньшей степени и «внешним». Своей «soft power» ЕС обязана в значительной степени магнетической привлекательности собственной многосторонней интегрированности, построенной на принципе «единства противоположностей». Такая модель не уцелеет при культурном/религиозном определении идентичности ЕС. В этой связи ЕС сейчас необходимо доказать, что он в состоянии интегрировать в себя сообщества мигрантов, а частности, приехавших из стран, в которых большинством населения являются мусульмане. Мир крайне внимателен к тому, насколько ЕС способен интегрировать в себя Турцию, так же как к умению ЕС сформулировать позитивный подход к миграции.
Как бы то ни было, можно согласиться с мнением Целсо Лафера, что, с точки зрения жителей разных частей света, «европейский опыт консолидации в целях мира и процветания на принципах закона является, по Канту, признаком возможного прогресса для человечества. Благодаря своей политической идентичности, своему всемирному влиянию, Европейский Союз является силой, борющейся за мир, права человека, дипломатию и многосторонность. Вот почему ЕС можно назвать международным общественным добром».
ЕС – региональная или глобальная сила?
Благодаря экспансии на Восток, с учётом переговоров с Турцией, Союз не только обладает общей границей и соседством с Россией, но также приближается к Центральной Азии – и таким образом продвигается ближе к Китаю и Индии. В этой связи, контакты с БРИК, и в частности – с азиатскими силами – необходимы для стабильного соседства расширенного ЕС. Это реальность, которую чётко осознаёт Россия и которую индийцы и китайцы, всё ещё видящие Европу преимущественно региональным игроком в сфере безопасности, ещё должны осознать. Слабость политического влияния Европы в Азии (в отличие от её вездесущности в торговле и инвестировании) в сильном контрасте с ощутимым присутствием там США частично объясняет его имидж региональной силы в Индии и Китае.
Индия внимательно относится к невовлечённости Европы в цепь конфликтов, растянувшихся вдоль её собственных длинных границ. Бразилия и вся Латинская Америка вообще в целом более чувствительны к самостоятельности Европы как полноценного международного актора – и не только в рамках Всемирной Торговой Организации. Дни, когда Европа была вовлечена в миротворчество в Центральной Америке ещё не совсем забыты, как и попытки выстроить двусторонние межрегиональные стратегические отношения, основанные на «Соглашениях Третьего поколения» с МЕРКОСУР (вдохновлённый ЕС субрегиональный интеграционный процесс, высоко ценящий «европейскую модель»), Андским Сообществом или Проектом Южноамериканского Сообщества. Попытки продвижения демократии со стороны ЕС были предприняты серьёзнее, чем где-либо: американские страны сделали уникальные предложения, например, приветствуя поправки об условиях со стороны ЕС в соглашениях, регулировавших двусторонние отношения.
Вес и особая роль главных игроков – таких как Индия и Китай, основных азиатских сил рядом с Японией и Россией (и с Соединёнными Штатами) в формировании международной системы должны быть полностью приняты во внимание, вне зависимости от их нынешнего восприятия международной идентичности ЕС. Понимание части ЕС этой очевидной реалии ясно показана в рекомендации о стратегическом партнёрстве, которая содержится в документе Соланы 2003 г. Среди них Индия и Китай – обладающие ядерными силами – представляют более трети человечества, это тенденция, которая только усилится к середине и концу этого столетия. Их восприятие ЕС как значимого глобального игрока наряду с США будет всё больше зависеть от того, каким образом ЕС станет садиться на «пустой стул» в Азии.
Индия до сих пор явно более сконцентрирована на Азии, нежели на глобальном мышлении, вероятно, потому что сама Азия рассматривается в Индии как многополярный континент. Объясняя, почему Европа была полностью исключена из анализа сил, интересующих Азию, Махараджакришна Расготра откровенно заявляет, что «Европа едва ли сможет стать сильным фактором в возродившейся Азии. В лучшем случае роль Европы в Азии в обозримом будущем… может стать второстепенная роль поддержки Соединённых Штатов».
Так или иначе, принимая во внимание важность вопроса периферии ЕС в повестке дня, в частности, расширения средиземноморского соседства, можно сказать не только, что продвижение ЕС в сторону Ирака и Ирана будет способствовать увеличению его роли в качестве стража безопасности, но и что вовлеченность Китая (что с болезненной ясностью было показано в Дарфуре) и Индии окажется в таком случае необходимым. Обе эти азиатские силы проявляют всё стремительнее растущий интерес не только к Африке (например, дипломатические встречи, организованные китайцами и индийцами, как сотрудничество Китая и ЕС в Африке), но всё шире и в Средиземноморье и в других частях европейской периферии.
Большинство проблем, с которыми сталкиваются соседи ЕС, в действительности являются глобальными проблемами – и требуют глобальных ответов. Дела определённо обстоят именно так в вопросе палестино-израильского конфликта, в иранском вопросе, в вопросах, которые особенно часто обсуждаются в Совете Безопасности Соединённых Штатов, в вопросах о важности роли Ближнего Востока и Кавказа в решении проблем энергетической безопасности – во всех тех главных вопросах, которые тревожат всех глобальных игроков. В общем, для того, чтобы ЕС стать мировой силой, ему для начала нужно стать силой регионального масштаба, учитывая природу и место, которое занимает его окружение. Важно иметь в виду, что наиболее важным вкладом ЕС в дело мира стала консолидация большого пространства мира и демократии, простирающегося от Португалии до российских границ. Возможное расширение этого пространства – через включение без полноценного членства – на Юг и Восток, несомненно, значительно повлияет на мировой порядок.
Многосторонность и многополярность – далеко не синонимы
Важно различать многополярность и многосторонность. Первый термин означает способ распределения власти на мировом уровне, второй – то, как на эту реальность нужно воздействовать, другими словами – то, как такая власть должна использоваться и к чему вести. Многополярность заявляет о более сложной международной системе, согласующейся с сегодняшним распределением власти в мире, а также о способе усиления и сдерживания и того, и другого глобальной взаимозависимостью.
Когда многополярная система преобладала в Европе XIX в., само собой, она была сформирована благодаря существованию государств, основной заботой которых было сохранение баланса сил – которые были в значительной степени симметричными – между ними . Система Баланса сил, которая преобладала в первой половине XX в. не предотвратила – и, более того, не могла предотвратить – начало крупномасштабной войны, когда был явно нарушен баланс. Две мировые войны наглядно показывают истинность этого.
Факт остаётся фактом – лидеры стран во многих частях света, включая Европу, придают большое значение многополярности, утверждая, что многополярный баланс сил и, в частности, как следствие, создание альянса, будет работать в качестве противовеса силе США. Так считают Китай и Россия, которые сделали несколько совместных заявлений с призывами к многополярному миру . Им важно оспаривать то, что они называют американской гегемонией на основании того, что китайцы называют политикой «гармоничного мира», а русские – «современной демократией» . В Индии, где видение международного распределения власти исходит почти полностью из соображений международной безопасности, многие всё ещё довольно консервативно рассматривают мир как однополярный «с признаками многополярности, в котором… Соединённые Штаты Америки диктуют глобальную конъюнктуру» . Индия хочет укрепить своё положение на глобальной арене и предполагает, что её новый стратегический альянс с США «может помочь в этих поисках» . А в Бразилии мир рассматривается как уже становящийся многополярным, хотя и ассиметричным несправедливым образом, особенно в отношении распределения мировых богатств. В равной степени к ослаблению многосторонности приводит неравная представленность в институтах глобального управления. По словам Марко Аурелио Гарсиа, «до тех пор, пока новое глобально управление и сопровождающий его многополярный порядок не будут объявлены, узкие группировки, вроде G8, будут преуспевать» . Как предполагает Жан-Мари Гуэнно, международная система не может находиться под «неограниченным господством США, как и основываться на идее стремления к независимости и суверенитету как к исключительной цели политического субъекта» .
Шанхайская Организация Сотрудничества, основанная в 2001 г., объединяющая вместе Китай и Россию, а также страны Центральной Азии, не только представляет собой важный фактор в создании рамок для сотруднических отношений двух великих сил для борьбы с вызовами на своих границах. У неё также есть направление в сторону борьбы за баланс сил, в которой она служит платформой для противостояния тому, что, по крайней мере, некоторые из её членов рассматривают как «угрозу стратегической и философской однополярности в международных отношениях» .Такой тип соглашения показывает возможность возникновения альянсов, характерных для системы Баланса Сил в контексте нового многополярного мирового порядка.
Европейцы должны прийти к единому видению, что стало очевидным во время иракского кризиса. Некоторые до сих пор предпочитают американское господство и видеть мир однополярным, воспринимая аргументы в пользу многополярности как подрывающие схему Баланса Сил для того, чтобы противодействовать и, в конечном счёте, сковывать США. Внутри ЕС дебаты о понимании мира как однополярного или как многополярного поэтому в большей степени являются дебатами о природе отношений с США, принимает ли это форму автоматической ориентации или меры воздействия на США через коалиционную стратегию . Иракский кризис, однако, показал, что и однополярный выбор британцев равняться на США, и многополярная политика Жака Ширака, направленная на коалиционное строительство для ограничения силы США, были одинаково бессильны повлиять на администрацию Буша и, более того, сильно повлияли на разобщённость в Союзе. Безусловно, имей ЕС возможность говорить в один голос на Совете Безопасности ООН, он бы определённо обладал большим влиянием и – возможно – смог бы предотвратить иракскую войну и её катастрофические последствия.
Новые глобальные игроки открыто признают, что многосторонность может возникнуть только из многополярности, то есть из сбалансированной расстановки сил для предотвращения односторонних попыток к доминированию. Так это или нет, факт остаётся фактом, ЕС не может охранять сферу силовой политики на мировом уровне, имея нелегитимную власть на европейском континенте. Влияние Союза, как лишний раз показывает это исследование, будет серьёзно зависеть от его способности придерживаться своих первоначальных принципов и ценностей на международной арене, последовательно применять их внутри себя и формировать глобальную повестку дня, в которой они будут служить примером. Модели международных отношений, которые чужды опыту европейского строительства – другими словами, однополярность (или её варианты) – не могут объединить страны-члены Союза и нуждаются в необходимой поддержке европейского общества. ЕС ничего не приобретает, но теряет всё, принимая участие в мировых событиях, которые управляются играми сил, и среди которых он – один из нескольких соревнующихся игроков. Если он хочет сказать своё слово в мировой политике сегодня, ЕС должен работать в пределах системы, управляемой нормами и правилами. ЕС нужен мир, который управляется эффективной экономической многосторонней системой, если он собирается оказывать влияние.
Это значит, что ЕС хочет видеть сильные международные организации, особенно занимающиеся основами мира и безопасности, чья деятельность направлена на общее согласие режимов бороться с глобальными проблемами. Это естественным образом влечёт за собой то, что нарушение общепринятых норм не должно оставаться безнаказанным, а схемы управления должны быть освобождены от постоянных парализующих его – как это было во время «Холодной войны» – вето. Это также означает, что ответственность должна быть в равной степени распространена, и что мировые силы должны быть готовы её честно разделить.
Существует задача и, некоторые скажут – крайняя необходимость – действующим и стремящимся стать таковыми мировым силам прийти к согласию в вопросах устойчивого развития человечества, включая вопросы защиты гражданского населения, и так – к действительно настоящей многополярной системе. Очевидно, что военные конфликты не исчезли окончательно с лица Земли, не исчезнут они сразу и несмотря на их согласованные действия. Но всё более очевидно, что наихудший сценарий – исключая возможность серьёзных ошибок в расчётах и неудач в дипломатии – это уже, возможно, больше не один из военных конфликтов между «великими силами», будь он настоящем или выдуманным, а, скорее, такое «мирное соревнование». В этом смысле парадигма безопасности, которая доминировала во время биполярной эры «Холодной войны», утратила свою актуальность. Мировой войны в обозримом будущем не будет. Все конфликты – хотя и жестокие, хотя и болезненные, хотя и стоящие человеческих жизней и ресурсов – являются периферийными и проходят на окраине международной системы. Не потому что в них не включены и не будут включены мировые силы (например, Ирак, Кашмир), но потому что они не могут быть прямо или косвенно гибельными для них, как было бы в случае, когда чрезмерная самоуверенность вырождается в обречённое на провал применение силы. Более того, современные войны, в большинстве своём, уже не являются межгосударственными конфликтами, даже когда в них прямо вовлечены два или более государства, а чаще бывают войнами против гражданского населения. Асимметрия боевых операций, кстати, является часто следствием этого факта.
В этом контексте определяющим фактором в весе глобального игрока представляется не только способность бороться с другими, но и всё больше – умение обеспечивать безопасность и благосостояние для своих жителей и остальных, обращаясь к глобальному направлению тех же нужд. Разделительная полоса между внутренним и внешним измерениями политики всё больше размывается. Это верно не только для Европейского Союза, но и для всего мира.
Формирование универсальной концепции эффективной многосторонности
Так как многополярный мир возникает тогда, когда многосторонняя система явно демонстрирует признаки растущей слабости, ЕС необходимо признать, что международное распределение власти слишком изменчиво для того, чтобы гарантировать установление «специальных» отношений с амбициозными мировыми игроками, в то же время фокусируясь на основной цели – содействию глобального и регионального управления и «эффективной многосторонности». Под этим, как проясняют творцы политики, причастные к Европейскому Союзу, включая Европейскую Стратегию Безопасности, подразумевается, что многосторонность должна стать посредником между международным сообществом и основными глобальными и региональными проблемами. Эффективная многосторонность, следовательно, представляет собой систему, созданную для того, чтобы позволить государствам, формирующим мировое сообщество, действовать сообща в борьбе с вызовами, в снятии и решении проблем. Это – не инструмент взаимного сдерживания, влекущего за собой паралич. В том, что касается мира на планете, что подчёркивается в ЕСБ, Европейский Союз хочет, чтобы «международные организации, режимы и договоры были эффективными в борьбе с угрозами международному миру и безопасности и, значит, были готовы действовать в условиях, когда их правила не соблюдаются».
Эти слова, так же как и концепция «эффективной многосторонности» отсылает к понятию «положительной многосторонности», озвученному в 1990-х гг, во время успеха нового мирового порядка Джорджа Буша-старшего, начиная с окончания «Холодной войны» и заканчивая легитимизированной США войной в Персидском заливе. Мадлен Олбрайт в первый год про-многосторонне настроенной администрации Клинтона утверждала, что США должны стремиться к настойчивой многосторонности, «сильнее опираясь на международные институты, правила и партнёрства… США будет лучше справляться с транснациональными проблемами, отбросив ношу мирового лидерства, обретя легитимность своих целей и действий и консолидируя развивающееся сообщество рыночных демократий ». Эта концепция стала жертвой стратегических дебатов, которые последовали за чудовищными трудностями американской интервенции в Сомали под мандатом ООН, и позже – после боснийской катастрофы. Критика США была на своём пике в преддверии триумфа военного унилатерализма неоконсерваторов . В понимании Европейского Союза эффективная многосторонность – во многом реакция на унилатералистскую доктрину администрации Буша, и лишнее подтверждение, хотя и в менее благоприятной обстановке, того, что в рамках ООН можно найти легитимные возможности для того, чтобы решать проблемы международной безопасности и другие глобальные проблемы.
Новейшие амбициозные мировые силы, тем не менее, имеют отличные концепции многосторонности от концепции ЕС, больше занятые сдерживанием более сильных государств и отстаиванием собственного суверенитета, чем игрой своей роли в выстраивании эффективной многосторонней системы. Независимо от того, являются/становятся ли они членами Совета Безопасности ООН или нет, им нужно взять на себя ответственность, означающую, что их статус и цели теперь обязывают их, в частности, стремиться к более честному международному порядку, более способному регулировать или «гуманизировать» глобализацию, и прежде всего – направлять свои силы на борьбу с усиливающимся мировым беспорядком. Это в значительной степени означает готовность встретиться с проблемами – от снижения уровня нищеты до безопасности среды и контролем над заболеваниями лицом к лицу в собственных границах, так же как и предотвращение этнических чисток и геноцида.
Страны БРИК (а также большинство латиноамериканских стран) особенно привержены многосторонности . Бразилия, более близкая к традиции гражданской власти с акцентом на регионализме и международной торговле, может перенять многостороннюю перспективу Европейского Союза. То же в некоторой степени относится и к Индии, учитывая её демократическую сущность, традиционное лидерство нейтрального движения и стойкое влияние ненасильственной традиции и популярности доктрины защиты человека Ганди, что позволяет некоторым комментаторам классифицировать его как знатока «soft power» . Так или иначе, Индия, Китай и Россия – страны с серьёзным отношением к суверенитету, что приводит к естественной тенденции предпочитать принцип двухсторонних отношений и куда более консервативно смотреть на многосторонность. Регионализм, одна из самых многообещающих разновидностей международных движений в 1990-х гг., сейчас оспаривается многополярностью и следующей за ней тенденцией отрицания биполярности. Тот факт, что во время первого председательства Португалии в ЕС (1992 г.), прошла первая встреча министров ЕС и МЕРКОСУР, зато во время третьего председательства Португалии (2007 г.) встречи с МЕРКОСУР не было, зато вместо этого был первый саммит с Бразилией, представляется очевидным примером этого перехода.
То, как другие основные игроки воспринимают мировой порядок и роль ЕС в его формировании, тесно связано с их восприятием американо-европейских отношений и отношений ЕС с другими глобальными игроками. Индия, гордо претендующая на звание самой большой в мире демократии, считает то, что ЕС отдаёт предпочтение своим отношениям с Китаем, парадоксом. В действительности Китай рассматривается ЕС как конструктивный партнёр, несмотря на сложности с правами человека, существующие в двусторонней повестке дня . В будущем ЕС придётся найти баланс в своих отношениях с этими двумя основными азиатскими силами.
Рассмотрение того, как Союз работает с многополярностью в XXI в. и создаёт свою паутину «стратегических партнёрств», подкрепляется мнением, что без них ключевые международные проблемы не могут быть решены удовлетворительно. Бессилие международного сообщества перед лицом нищеты, гуманитарных катастроф, ухудшения состояния окружающей среды и периферийных конфликтов – от Дарфура до Ближнего Востока – не только следствие отказа США от многосторонней дипломатии, но и результат недостаточного участия других больших сил. Но все они всё больше и больше понимают, что статус глобальных игроков обязывает их взять на себя большую ответственность.
Перед Европейским Союзом не стоит задача снова начинать уже завершённые дебаты о полезности «обязательств» и «сдерживания» с прицелом на его отношения с Китаем и Россией . Союзу нужна расширяющаяся, основанная на правилах позитивная повестка дня, затрагивающая торговлю и развитие, так же как и такие противоречивые вопросы, как права человека и свобода самовыражения, для обсуждения со всеми глобальными партнёрами. Политика сотрудничества ЕС с Китаем и Индией всё ещё фактически основывается на помощи в развитии . Существует ясная необходимость в переходе к последовательному поощрению самодостаточного развития по тем же направлениям, что и обновлённая Лиссабонская Стратегия – в приоритетах которой инновации, образование и окружающая среда – через совместные программы и признание того, что Индия и Китай сегодня – основные экономические игроки, вовлечённые в процесс быстрого научного и технологического развития . Этот переход уже был предложен в 2007-2013 EU Country Strategic Papers по Китаю и Индии, где ЕС определяет свои отношения с обеими странами, которые переходят от статуса просто получателей помощи по развитию к стратегическим партнёрам.
Этого, однако, недостаточно для того, чтобы работать вместе на глобальную повестку дня, сфокусированную на развитии, каким бы ни было её подлинное содержание. Растущие мировые силы и другие главные акторы в международной сфере также должны предпринять коллективную попытку предотвратить главные гуманитарные проблемы, включая те, что появляются в результате изменения климата, последующие природные катастрофы, и те, которые возникают вследствие кризисов и конфликтов, всё ещё мучающие международную жизнь. Одна из наиболее сложных проблем, к которой нужно обратиться в стратегическом диалоге с глобальными партнёрами, касается условий законного использования военной силы. Несмотря на широкие протесты против военной интервенции, в том числе – из гуманитарных соображений, появившихся после вторжения США в Ирак, ситуация, в которой всё ещё и правомочно, и необходимо обращаться к помощи силы без согласия воюющих сторон для предотвращения преступлений, например, против человечества, всё ещё сохраняется. Международное сообщество не может оставаться бессильным перед лицом геноцида, как в Руанде и Дарфуре, не потеряв своей легитимности.
Один из наиболее серьёзных рисков для нынешней международной системы, который определённо противостоит многосторонности, возникает из серьёзного искажения, вызванного т. н. культурной/цивилизационной парадигмой, которая делит мир на потенциально враждебные цивилизационные блоки, наталкивая «Запад» на «Остальных». Последние, по определению Хантингтона, представляют собой потенциальный альянс ислама с конфуцианством. Хотя в этом немного здравого смысла, возможность возникновения будущей американо-китайской биполярности, повторяющей раскол «Холодной войны», нельзя полностью сбрасывать со счетов. Это – одна из возможных форм регресса интернациональной системы, которая была описана выше.
Большая коалиция Запада не является ни желательным, ни целесообразным способом построить многосторонний мировой порядок. Мировой порядок больше зависит во многом не от долгосрочного партнёрства равных между ЕС и США, а от более широкого, содержательного глобального партнёрства между старыми, новыми и развивающимися мировыми игроками по осуществлению общесогласованных международных задач. Это несовместимо с вооружённой «лигой демократий» с предложением американского лидерства, которое сильно ослабит ООН. То же можно сказать и о предложении открыть членство в НАТО «любой демократии мира» . Несомненно, избежать трансформации НАТО в глобальный альянс, альянс демократий против всех остальных – первостепенная задача ЕС, если он ставит перед собой задачу построить эффективную многостороннюю систему, способную интегрировать в себя все силы. Одновременно попытки создать разделение сил на «hard power» США и «soft power» ЕС, включающую незначительный военный компонент, способный справляться с nation-building и подобными заданиями, в то время как использование «hard power» остаётся в основном американским, вредоносны для честного и справедливого многостороннего мирового порядка. Отсюда следует, что эффективная многосторонность недостижима без серьёзных изменений во внешней политике Америки. США – важный элемент будущего мирового порядка. Неудача военной однополярности в Ираке открывает возможность для этого. Многие в Америке считают, что сейчас – самое время, чтобы обратиться к остальным и дать всем глобальным игрокам возможность участвовать в выстраивании международного порядка. Это вернёт Соединённым Штатам статус мощной силы в многостороннем порядке, для которого они будут «отцом-основателем», как после Второй мировой войны.
Формирование универсальной концепции «эффективной многосторонности» требует начала диалога о том, что собой представляет «эффективная многосторонность» на самом деле, не только с большими силами, но и со всем международным сообществом. Это – непростая задача. Европейская внешняя политика может быть действительно успешной только в том случае, если она обратится к «становящейся многосторонней многополярности» и начнёт стратегическое сотрудничество с регионами или странами, которые ЕС определяет как наиболее подходящие для борьбы с настоящими глобальными проблемами . Европейский Союз развернул обширную сеть двусторонних сотрудничеств и встреч-саммитов с отдельными силами, с важными региональными группами, такими как АСЕАН, Африканский Союз, МЕРКОСУР или Латинская Америка, со своими южными соседями – в контексте евроатлантического сотрудничества.
Развитие общей экономики и даже политической двусторонней повестки дня для двух больших сил, не может, однако, отвлечь ЕС от растущей важности других глобальных игроков: региональных или межрегиональных ассоциаций, государств, международных организаций и неправительственных организаций, иногда являющихся лучшими носителями универсальных ценностей, которые защищает ЕС в управлении глобального регулирования, наиболее надёжными защитниками прав человека и лучшими союзниками «становящейся многосторонней многополярности». Единственный способ наделить дипломатию в верхах долгосрочной системностью заключается не только в преследовании правительствами установленных целей, но также в создании обширной сети отношений между гражданскими обществами всех наших партнёров, включая страны, в которых неправительственные акторы встречаются с большими проблемами. Как заявил Хавьер Солана: «Выйти за пределы правительственно-центричного взгляда на мир, преобладающего на Западе, это то, чего требует дипломатия XXI века».
Определение Европейским Союзом эффективного многостороннего порядка подразумевает необходимость в использовании военной силы в определённых обстоятельствах для борьбы с реальными вызовами международному миру и безопасности. Это должно происходить под прикрытием ЕС при полноценном сотрудничестве региональных организаций и новейших глобальных игроков, в частности – демократических Индии, Бразилии и ЮАР, составляющих Южную Коалицию и IBSA Dialogue Forum . Сближение этих стран на пути к концепции культуры человеческой безопасности, кризисного регулирования и государственного строительства, которой они поделятся с ЕС, нужно поощрять. Выстраивание консенсуса вокруг принципов и практики ответственности ради безопасности с Китаем и Россией также необходимо, не только для того, чтобы избежать препятствий при голосовании в СБ ООН, но и с точки зрения того вклада, который они могут и должны сделать в деле международной безопасности.
Заключение
Можно спорить с тем, что статус ЕС как глобального мирового игрока зависит от его способности сформировать мировой порядок, основанный на многосторонности . Вклад ЕС должен содержать три различных измерения.
Во-первых, содействие праву и обязанности защищать, которые исходят из сознания, что международное сообщество и ООН в частности ответственны за защиту прав личности сверх суверенных границ. Это означает, что ЕС должен быть активен в защите прав человека и демократии – в т. ч. и через двустороннее сотрудничество со всеми глобальными игроками. Такой подход совпадает со взглядом, который выразил Кофи Аннан в своём Докладе, приуроченном к началу нового тысячелетия: «суверенность государства не может быть защитной стеной для нарушения прав человека».
Во-вторых, признание преимуществ регионализма, феномена, который должен активно поощряться Европейским Союзом, чтобы он смог развиться в структурный элемент международной системы в целом. Это значит, что Союз должен развивать цепь межгрупповых двусторонних сотрудничеств с региональными группами, и вносить региональную интеграцию в качестве приоритета своей двусторонней повестки дня в работе с глобальными игроками.
И? в-третьих, появление глобального общественного мнения, «второй волны» глобализации, которая выражает стремление гражданского общества влиять или участвовать в глобальном принятии решений. Как и глобализация торговли, финансов и услуг, это измерение глобализации создаёт необходимость в усиленном многостороннем управлении. Это означает сильную вовлеченность ЕС с НПО во все уровни внешних действий.
В нынешней международной системе общее благо требует наличия эффективного глобального управления, как недавно вновь заявил Европейский Совет. Но глобальное управление, в свою очередь, требует адаптации международных организаций к новой структуре мировой власти. До тех пор, пока структуры глобального управления, начиная с Совета Безопасности ООН и заканчивая МВФ, не полностью интегрировали в себя новые мировые центры международной системы, будет сохраняться тенденция роста соревнующихся и совсем неэффективных узких группировок. Принцип двусторонних отношений и присущая ему тенденция создания нестабильных альянсов также продолжит расширяться. Но такие узкие формы лидерства, хотя они могут сыграть роль в выстраивании мостов, неспособны заменить собой многосторонний порядок, при котором новейшие и появляющиеся силы смогут полностью принять свои международные обязанности.
Альваро де Васконселос (Alvaro de Vasconselos) – директор Института исследований по безопасности Европейского Союза
Опубликовано в журнале «Геополитика» №12
Комментарии